宣晓伟：美国的中央与地方关系：理念和体制

　　美国社会的秩序建构植根于在上帝面前相互订立圣约以建立民治国家的观念，以及在遭遇未来紧急情况时根据这种观念行动的相互承诺。源于圣经传统的圣约思想与建构民治国家的思想相连，最后，订立圣约及把“我们自己联合在一起”的方式，将以法案、条例及宪法等公正而平等的法律形式体现出来。
　　文森特奥斯特罗姆《美国联邦主义》
　　在前面文章中曾经描述了现代国家的中央与地方关系所具有的三个基本要素，即强大稳定的中央、自由活力的地方和规范化的协调机制。西方发达国家在达到这三个标准、构建现代国家体制的历史进程中充满了偶然性和不确定性，最后形成中央与地方关系的制度安排也呈现出极大的多样性。我们接着要对美国、德国等当前西方主要国家的中央与地方关系的制度安排进行更为详细的分析，以探究在不同具体形式的制度安排下它们是如何保障上述三个基本要素的。
　　美国作为一个广土众民的国家，它的中央与地方关系制度安排，应该说最为接近上述三个标准，也正因为它较好地处理了中央与地方的关系（尽管也历经南北战争等血腥和坎坷），从而为国家的长期稳定和繁荣强盛奠定了基础。考虑到美国面积和人口的规模，也许中国最需要学习和借鉴的，就是美国如何来处理其中央与地方关系；与此同时，美国相关制度安排的形成，基于一个与中国截然相对的文化传统和价值观念，从这个角度来看，美国的制度又是中国最难于学习和借鉴的。然而尽管文化传统和价值观念很难移植，具体制度安排模式也不能照抄照搬，但美国中央与地方关系制度安排背后的理念却是可以学习借鉴并运用到中国的具体实践中的。为此，在分析美国的中央与地方关系时，我们将更为注重其相关制度安排背后体现着怎样的理念，而这种理念又是如何被贯彻实施到具体的实践中去的。
　　美国联邦与州关系制度安排的背后理念
　　对于美国的国家体制和相关制度建设，常常被人引用的是汉密尔顿在《联邦党人文集》中的名言：“人类社会是否真正有能力通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是命中注定他们永远都需要依靠运气和暴力来决定他们的政治体制”。在很大程度上美国国家体制的形成可以说是一个深思熟虑和自由选择的过程，即在1787年由116天制宪会议形成的《美利坚合众国宪法》真正奠定了国家各项制度的基础。尽管在制宪会议和在随后各州批准宪法的实际过程中，不乏激烈地辩论、许诺、讨价还价甚至勾心斗角和威胁，并不像许多人后来所宣称的那样完全是通过坚定的信仰和充分的理性来达成的，事实上当时的制宪者自己也并没有对制定出的宪法有着足够的信心。华盛顿就估计，倘若这部宪法能维持20年，就不错了。美国宪法的至高无上地位和神圣性，根本上是在漫长的历史过程中由后人逐渐主观赋予的。但美国联邦宪法和一系列相应制度的产生，的确是人类历史上一个前无古人的创举，它真正第一次不仅在理论上、而且在实践中解决了如何在一个广土众民的国家较好地实行民主治理的问题。
　　众所周知，民主制度产生于古希腊的城邦体制，随后被古罗马的共和国所继承和发扬。然而在政治学理论和实践中，一直以来秉持的观点是，由于人们参与直接公共事务的管理有着规模和范围上的客观限制，因此直接民主体制只能覆盖少数居民和较小地域的国家。尽管英国发展出了代议制，引入了间接民主的概念和做法，但它更多地将这种代议制局限在有钱有势的小规模人群之间。正如麦迪逊所言，在美国之前整个欧洲还“看不到一个完全民主，同时又完全建立在代议制原则基础之上的政府的实例”，他进一步断言，“我们可以通过建立一个能够集中那个最大政治团体意志的简单代理机构，并且把它的力量强制引导到公共利益所需要的任何目标上，，如果欧洲认为这种功劳属于自己，那么，我们美国就可以声称，这种能够作为地域广阔的纯粹共和政体的基础的发现功劳属于我们美国”。正是将代议民主的措施与宪政制衡的做法相结合，并将其彻底贯穿到美国各个层面的体制构建中，美国的国家制度建设较好地实现了人民主权原则，同时也为美国各级政府之间复合共和体制的建立奠定了基础。
　　可以看到，包括中央与地方关系在内的美国国家制度，其形成来源于两大根本传统。第一是前面所述基于个人主义原则的自由、民主、人权等现代价值观念。在这种理念下，拥有明确权利和义务的个人是社会的缩影，然后主要依据契约的方式由个人组成为一个个公民团体、再到复杂的社会；不同层级政府的构建也是类似，以“个人自主为正当”作为基本原则，在此基础上形成乡镇的自治，然后同样依据契约的方式逐步扩大到县、州和联邦。美国的联邦宪法本质上就是一个各州及其人民联合在一起的契约协议，联邦（ferderal）一词，源于拉丁语fodeus，它的意思就是契约，因此，订立契约就是联邦这个词汇的原意。奥斯特罗姆明确地指出美国在设计其政治制度所秉持的基本原理：（1）所有个人都是自己利益的最好判断者；（2）没有人适于审理自己涉及他人利益的案件；人的团体不宜于同时既做法官又做当事人；（3）野心必须用野心来对抗；（4）个人的利益必须与立宪权利地位联系起来；（5）手段必须与目的相称，期望通过自己的作用达到任何目的的人，应该具有用以达到目的的手段；（6）在每种政治制度中，任何增进公众幸福的权力，就会包括可能被误用和滥用的自由裁量权；因此必须按照彼此有所牵制的方式来划分和安排公职（参见奥斯特罗姆（1999）《复合共和制的政治理论》，上海三联书店，第34页）。很显然，美国国家体制构建秉持的这一传统是与前述霍布斯、洛克、孟德斯鸠等人的政治科学和启蒙哲学一脉相承，这点也被绝大多数人所同意和并强调。
　　相对而言，美国联邦主义体制构建中的另一支传统就并没有那么引入注目、而常常受到人们有意无意地忽视了，这就是来自于救赎价值追求的圣经改革清教传统（theBilicalReformedPuritantradition）。由于美国联邦宪法的特色之一是不写明“终极追求”，全文并无“上帝”等宗教意味的字眼，从而在表面上把世俗生活和宗教生活分开，实现政教的分离，此外在1791年通过的宪法第一修正案中明文规定：“国会不得制订法律、去涉及宗教信仰或禁止其自由使用”。因此宗教传统对于美国国家制度构建的重要性，常常不容易引起人们的重视。但正如丹尼尔艾拉扎所指出的，正是这个传统通过神学保障了从联盟（foedus）或契约能够走向联邦主义。在此，这种契约并非普遍人的一般约定，而是人们在上帝面前所立的圣约（covenant），它指的是所有人类关系根源在于《圣经》、以及后来的补充性协定（Subsidiarypacts）所描述的上帝与人之间的原始契约，而联邦主义实际上就是众所周知的联邦神学。事实上，从最初的英属殖民地开始，美国新英兰乡镇的建立都奠基于深厚的宗教传统之上，康涅狄格州就是北美最早根据完全联邦主义的宗教和政治原则建立政体的州，该州刑法的一些条文就直接引用《圣经》中的内容，逐字搬抄《申命记》、《出埃及记》和《利未记》中同类性质的条文。因此，这种宗教传统对于联邦制宪者们能够最后彼此妥协、达成共识至关重要。实际上，许多人就将美国制宪的过程和结果称之为“康涅狄格式妥协”。对于上帝在制宪过程中的重要性，麦迪逊毫不讳言，甚至着重强调：“真正值得惊奇的是，制宪会议克服了那么多的困难，并且这是在难以想象的史无前例的全体一致的情况下做到的。所有直率的人想到这种情况时，都必然会感到惊奇。任何能够虔诚反思的人，都会意识到这又是上帝向我们伸出了指引之手，这只手在革命的危急时期已经频繁和明显地指引过我们多次”（参见汉密尔顿等（2011）《联邦党人文集》，中国社会科学出版社，第174175页）。
　　显然，美国联邦主义的国家制度构建，并不仅仅奠基于个人主义基础上的现代价值，而且还源于其深厚的宗教传统。实际上，只要进一步探究个人如何形成契约构成社会和国家的过程，就可以明白宗教传统在其中的重要作用。如前所述，西方国家的制度构建是基于个人权利之上所组成的多方势力的博弈结果，然而如果只是出于个人或团体自身的现实利益计算，那么更多的时候所导致的结果不是妥协和共识，而是冲突和矛盾，是“不是东风压倒西风、就是西风压倒东风”。所以，要把利益互相冲突的个人或团体联合起来，形成一种互相都认可的妥协结果，完全依靠现实的利益计算是不够的（尽管这个层面的考虑也不可或缺），同时还需要一种更为强有力的信仰和共识将大家凝聚起来，宗教传统可以说正是在这个意义上起到了最为关键的作用。因此，如果没有欧洲启蒙思想及其现代价值观念对于美国人民的熏陶，就没有以民主宪政为原则构建的美国国家体制；同样，如果没有美国人民所具有的深厚宗教传统，美国联邦主义的形成也是不可想象的。站在这个角度，我们才能更好地理解，为什么当年制宪会议代表之一的富兰克林要提议：聘请牧师每天开会前来主持祈祷，并请代表们放弃“唯有自己正确的观念”（参见麦迪逊（2003）《美国制宪会议记录辩论》，辽宁教育出版社，第4页）。
　　复合共和制下的多中心和重叠治理机制
　　如前所述，美国的国家制度构建是基于个人权利之上的，逐步形成个人团体社会、以及个人乡镇州县联邦的格局。首先，这种基于个人权利和契约方式（显性或隐性）所形成不同层级的治理架构，具有复合共和制的特点。也就是说，国家治理不是单一层级或一元方式的（例如中央政府对全体居民的所有事项在理论上负总责，再通过地方政府层层代理从事具体事务），而是多个层级和多元方式的。在不同层级下，各个治理主体都有其负责事务和相应的权限范围，依据民主责任制的原则进行治理。所以，小到一个公民团体（例如俱乐部），大到一个地方政府甚至联邦，尽管处理的事务复杂程度天差地别，但其背后的根本逻辑是一样的，都建立在个人权利和契约方式之上，只不过是个人根据不同事务的需要组建不同层次的治理共同体，再通过民主（直接民主或间接民主）的方式来参与治理。
　　其次，在复合共和制下的治理方式呈现出多中心治理的特点，这也是顺理成章的。正因为不同的治理层级和治理主体（直接或间接）都来自个人的授权，最终都向人民直接负责，因此得到这种授权的不同治理层级之间在级别上并无上下级关系，每个治理主体和层级都是独立自主的，它在自身所涉及的事务范围内具有最终的自主和自治权利。联邦政府并不是州政府的上级，州政府也不是县政府的上级，以此类推。所以复合共和制下的国家治理体系中，各种权力最终都来源于个人，但又根据事务范围的不同衍生出多个治理主体或治理中心。
　　再次，复合共和制下的不同层级治理主体与个体呈现的是重叠治理的关系，也就是每个公民是与各个治理主体同时打交道。从政府治理的角度来看，不同层级政府都是直接与老百姓发生关系，它们之间治理的地域和群体高度重合。换言之，一个公民同时处于多个层级政府的直接管理之下，尽管它们之间在所负责的具体事项上有着明显的区分。举例而言，一个美国公民会向管辖其的不同层级政府同时交纳各种相应的税，例如联邦的个人所得税、州的个人所得税、州的房产税、县的房产税、学区政府的房产税等。
　　奥斯特罗姆描述了美国复合共和制下的这种多元治理和重叠治理的特点：“每一个政府，包括州政府和全国政府，都被设计得具有其自己的意志，并在本质上相互独立。每一个政府都能够代理公民个人，关心个人的希望和恐惧，拥有一切手段，并有权采用一切方法，以执行委托给它的权力。那些可以分别提供的事务，则根据自治原则，有各州内的政府处理。那些需要共同关心的事务，不能由各州分别处理，则要根据共存运作的自治原则由有限的全国政府处理”。