肖唐镖：乡村和地方治理实践中的若干理论问题

　　在这里，我想基于多年来对基层与地方治理的观察研究，尤其是对古今社会政治实践的比较，提出一些相关的重要问题。应当承认，我对其中一些问题的认识依然不足、研究有待深化，借此机会抛砖引玉，希望能得到大家的教正，更希望学界同仁能予以重视，开展更为深入的研究和讨论。
　　城乡基层自治建设的现实与前景，多个方面的信息与交流反馈显示，其状况并不容乐观。在近年发表的有关乡村建设与治理的系列新作中，赵树凯教授将其现状概括为“强建设弱治理”特征。｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝我们的跟踪研究也显示，近十余年来农村基层建设与治理，一方面确实存在繁荣和发展的景象，但另一方面，在经济、文化与政治诸领域却存在日益严重且严峻的问题，出现前所未有的“复合性危机”。对这种状况的出现如果做政治社会学的分析，便不难发现：除了受一些普遍性、全球性的共同因素影响外，更受我们的治理体制与结构因素所影响，如：集中性的政治体制，党组织、政府、领导人与社会、民众的关键性结构一直未变，尤其是近些年不断加重的权力上收并集中，以及对下层的限权，选举的形式化等等，以致地方的社会政治生态被恶化｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝，已披露的山西、广东茂名等地的“塌方式腐败”只是其中的一个缩影。
　　怎么办？我个人的意见，无论情况怎样变化，在大方向上，都应当坚定不移地按照民主、法治与科学的原则与精神，推进社会和政治领域的深化改革，推进我国国家治理体系与治理能力的现代化，推进乡村建设与治理实践的创新。具体到基层治理层面，应当尽快将民主自治从村委会和居委会层面，推进到乡镇和县域层面。这种更高层面的地方自治，不仅是个实践与操作问题，但首先是理论问题、学术问题，亟待深入而科学地研究并讨论。正是因为有关地方与国家治理层面的诸多问题还缺乏科学而有力的研究和解释，至今国人尚有诸多判断与理念上的误区。这些误区已成为深化改革，进一步推进现代国家建设的严重障碍。这里，略举几个。
　　一、应如何科学而公正地看待民主选举？
　　对于民主选举，至今我们仍有诸多不合政治常理的意见。按蔡定剑教授的归纳，关于选举国人有一些似是而非的论断：一是认为中国人口太多，直接选举一时难以办到；二是认为农民人口太多，难以实行完全平等的选举，否则人大代表大多数会是农民；三是认为民众文化程度太低，不会写字，难以做到秘密投票；四是认为缺乏选举经验，人民群众缺乏参与选举的知识和积极性；五是认为上述条件不具备，搞完全的民主选举会成为形式主义，而共产党人讲究选举的实质，不在选举方法上计较。｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝当然，还有“选举有政治风险”的意见，认为选举会导致社会和国家的分裂，天下大乱。如李盛明同志提出：“在当今中国，搞一人一票的竞选制，必然会很快步入一个动荡、动乱甚至内战的局面。”｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝此外，还有人认为，选举只是有钱人的游戏，民众只是在选举时才是主人；选举往往不能选出最优秀的人才，甚至可能被操纵、或选出希特勒式的人物等等。
　　实际上，在现代政治生活中，真正民主的选举究竟有怎样的功能与后果？国内学界的研究严重不足，但高兴的是，何俊志〔〕、严海兵〔〕等学人对此已作初步而宝贵的梳理。当然，国际学界对此早有渐趋一致的研究结论，如对政府、政治人物与国家而言，选举有助于增强其正当性与合法性，有助于政权的和平、有序更替，有助于政策调整、降低政治成本与代价；对民众和社会而言，选举也是政治纠纷与冲突的和平、有序解决之道，有助于民意的正常有序和理性表达。很遗憾的是，这些应成为常识常理的研究成果，至今还未引起我们的足够重视，以致一些未经验证的意见依然大行其道，甚至广为发生“选举恐惧症”，并影响到从城乡基层社区直至其上各级的选举实践！
　　更值得注意的是，形式化或操控性的选举会带来怎样的后果？这种实践从逻辑上讨论，一方面会强化执政者的脆弱性与暴力性两极思维；另一方面，对民众而言，则易于弱化其政治信任和政治认同，强化其暴力抗争乃至反叛思维，难以进行健全而必要的公民训练，提升其政治素养、有序参与和表达的能力。我们基于连续五波调研的数据库与资料研究而向本次会议提交的论文，验证了后一种可能性的存在。｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝
　　二、应当如何科学看待现代地方自治？
　　我国有“定于一”的政治传统与政治理念。在传统的政治实践中，尽管“皇权不下县”，但地方尤其是县以下的分治实践却并不合现代民主自治精神。然而，受此传统的影响，迄今国人对于现代地方自治仍尚存诸多的误区，往往将其等同于传统的地方制度，甚至将其与地方分裂和割据等同起来，以致人们常常担心：推行基层与地方自治会造成尾大不掉、甚至区域不平衡和冲突，影响社会政治稳定。
　　实际情况会是这样么？事实上，近两百年来世界政治的实践对此已给出新的答卷，然而国内学界对此研究却甚为不足，对国际学界的相关研究也关注不够，还难以有力地回答与化解这样的现实担心。在相当程度上，这些理念上的障碍，导致了基层群众性自治实践中一些长期形成的结构性问题，如“两委”关系与乡村（或街社）关系、以及层级政府间关系等问题，不仅始终不能得到有效化解，甚至还愈形严重，成为制约基层民主自治深化并提升的重要因素。
　　因此，深化与提升基层民主自治，就应当深入研究现代地方自治中的诸多理论问题，如：对现代地方自治与传统地方制度的比较研究｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝，地方自治中各管理层级之间的关系研究，以及地方自治的主体｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝、功能与后果等问题研究。
　　三、应当如何科学看待政党从革命党到执政党的根本性转变？
　　至今，我们党在国家的领导地位，始终得到民众的广泛认同与支持。我们在国内的多波调查，都反复验证了这个结论。十余年前，我们党就曾提出要从革命党向执政党转变。值得关注和研究的是，与传统的革命党相比较，执政党究竟应有怎样的不一样？应靠什么来保证党的执政地位？实际上，对这些问题我们在理论上仍然缺乏科学、深透的研究和解释，还存在不少似是而非的意见。比如，对于政党与政府在选举中的暂时性或赢或输，不少人就反复强调“选举落败就是亡党、甚至亡国。”很显然，这些完全是革命党的思维，而我们却并未能从中真正地走出来。
　　上述情况也出现在微观的村社基层治理层面。在理论与实践中，村党支部与村委会之间的关系应当如何定位，不少同志就主张复制地方和国家政治层面的结构、并提出村支书兼任村主任、兼任经济合作组织的负责人，以为“全面掌控就是加强和巩固了党的领导”！对于“村两委”的一肩挑，赞成者和力推者均主要来自决策层，认为这将有助于缓解“村两委”之间的矛盾冲突、减轻基层负担、加强党的领导，并以为这会获得农民的大力支持，等等。
　　但我们基于田野的多波调查发现，实际情况却与此有显著的差别。我们询问农民：“村书记和村主任两个职务，有的村由两个人担任，有的村有一个人兼任，您赞成哪种做法？”数次调查的结果都显示：在受访的农民中，同意分任者占六成左右，主张兼任者仅一成左右，其它人则表示“要看人来定”或“不知道”。在反对“一肩挑”、主张由两人分任者中，其理由主要有这几类：一是认为如由一人兼任则其工作量太大、太累；二是认为两人分任有助于民主协商，如提出，“一个人当不好，就像一个家里有爸爸有妈妈样的，书记是爸爸、主任是妈妈，做事有商量”，“一个人哪想的这么多事？有两个人想，就好一点，大队（村）工作也会做得更匀一点。单独一个人做，可能想不到，就要差一点。”三是认为一个人兼任会权力太大，缺乏监督，认为“什么东西都让他一个人来，如果是好人还可以，如果是不好的，那他就发财了。”“一个人兼任，吃冤枉也不会让人知道。如果是两个人当，就能互相知道、有个牵制作用。”在学理上，这些理由实际上正是强调分工与效能、科学决策与协商、权力监督与制衡等现代政治原理，它们所针对的也正是“一肩挑”的可能性风险与缺陷所在。当年在亲耳听到这些朴实而“道出天机”的话语时，我不禁暗喜并大惊：谁说中国农民不懂政治、没有政治智慧？！但遗憾的是，我们不少同志、尤其是决策层却并不清楚甚至不相信农民有这样的政治识见与智慧。
　　四、如何基于中国经验推进政治科学的发展和进步？
　　上述理论与理念不足的问题，已成为影响乃至制约我国乡村与地方治理实践的关键性问题。这些问题的发生，显示我国有关乡村与地方自治的学理准备并不足，包括从事政治学研究在内的学界同仁任重而道远。
　　以政治学而言，它作为一门学科进入中国已有百余年的历史，即使自上个世纪70年代末恢复重建以来也已近40年，应当承认它已有长足的进步。然而，无可否认的是，现代政治学与现代政治进入中国，却似作为理所当然的自然现象而发生并被接受，学人们就直接借用现代西方的学科工具而操作，对于它们发生、成长的背后之理或政治精神，它们背后的实践逻辑等要害问题，却未能深察和深究。无论是现代的民主选举与政党、还是民主和地方自治，我们往往仅学了其形式或强调其工具性理性，或简单将其等同于传统的形式，往往或者强调中国情境的特殊性而放弃，或者进行变异性操作，出现“橘化为枳”的局面。因此，如何将政治学的经验研究放置近现代中外政治发展和政治学转型的大背景，将政治科学研究与政治哲学和理论研究相结合，应是当下和未来中国政治科学发展的重大挑战和使命。
　　肖唐镖，南京大学政府管理学院，210023南京市仙林大道163号
　　〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝赵树凯，《理解农村治理冲突》，《中国经济报告》2013年第7期；赵树凯，《基层政府：体制下冲突与治理危机》，《人民论坛》2014年5月（下）卷。
　　〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝肖唐镖，《近十年来乡村治理变局的观察与反思》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2014年第6期。
　　〔〕蔡定剑，《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年，第4页。
　　〔〕李盛明，《毫不动摇坚持并与时俱进完善人民代表大会制度学习习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月30日。
　　〔〕何俊志，《选举政治学》第三章，复旦大学出版社2009年。
　　〔〕严海兵，《选举与民主合法性》第3章，法律出版社2012年。
　　〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝肖唐镖、余泓波，2014，《中国农民选举观念：进步抑或退步？基于19992011年五波村委会选举调查》，《中国农村村民自治与基层治理学术研讨会论文集》（南昌），2014年12月。
　　〔〕田芳，《地方自治法律制度研究》，法律出版社2008年，第270页。
　　〔〕｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝｛C｝当年在讨论村民自治时，有人就提出其主体应是村民而非村（地方）。见：中国基层政权建设研究会（王振耀等），《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年，第53页；中国基层政权建设研究会（王振耀等），《中国农村村民村民委员会法律制度》，中国社会出版社1996年，第91页；徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年，第3、1516页。这种定位对村民自治的实际影响如何，值得进一步讨论。