陆维福：信访制度是公众利益诉求的有效渠道

　　由于目前信访案件居高不下，社会影响很大，信访工作受到空前重视，信访机构客观上起到党委、政府与人民群众沟通作用，也在力所能及的范围内解决了很多实际问题。但是，由于现行《信访条例》颁布于1995年，已经落后于时代发展，很多制度本身存在的缺陷，使其对如此众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。信访制度必须改革，法学界、信访机构、公众都对《信访条例》的修改给予了充分的关注，甚至出现了加强信访机构和取消信访机构两种根本对立的意见。为了适应信访工作的需要，国务院经过充分研究论证，对现行《信访条例》作出了重大修改，国务院总理温家宝签署国务院第431号令，颁布新修订的《信访条例》，该条例自2005年5月1日起施行。著名法学家、全国行政法学会副会长、中国人民大学法学院教授杨建顺长期从事行政法研究，对于信访问题一直非常关注。他认为，新条例的修改，简洁而富有效率。此次条例修改的亮点很多，在对信访人保护的细化，信访方式的多样化，信访便民原则的细化、信访事项范围的扩大等方面作出了有效规定。
　　一、现行信访制度难以适应社会和经济的发展
　　我国信访制度产生了建国以后，始终是非常规解决问题的渠道，主要起到疏导、沟通的作用。公民的信访权利来源于《宪法》。作为行政法规的《信访条例》对信访制度作了具体规定。《信访条例》规定信访机构要认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。信访工作应当在各级人民政府领导下，按照分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。《信访条例》只是政府及其工作部门信访机构要遵守的法律制度，实际上其他党委、人大等设立的信访机构基本上也根据《信访条例》办事。信访机构通常不具有解决问题的实际权力。
　　目前信访机构庞大而分散，《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上党委（通常与政府联合设立）、人大、党委工作部门和司法机关甚至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构（在大部分地区是采用这种体制）。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。就其功能而言，主要是根据《信访条例》的规定起到疏导、沟通的作用，并没有赋予信访机构处理问题的决定权。这种体制缺乏统一协调，至今在绝大部分地区也没有实现微机信息联网，造成了信息的无序传导，信访者在多家机构之间跑来跑去，问题却难以解决。信访机构分散设置，每个机构的工作人员即非常有限，有的还是兼职的，专业素质有待提高，导致工作效率和工作水平不高。信访机构没有独立处理问题的权限，不具有相对独立性，也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批。由于缺乏法律规范，领导对个案的批示、处理有时又太过随意，前后处理不一致，引发更大的信访。由于信访机构主要是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决
　　二、新《信访条例》的重大改进
　　新《信访条例》比旧《信访条例》在很多方面有突破，吸收了一些行政法学界的最新研究成果，“加强了信访职能，赋予了信访部门交办权、督办权，使信访部门从单纯的收发室走出，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理，更切实地保障了信访人的利益”。（杨建顺教授语）。新《信访条例》有很多亮点，我们在此作深入探讨。
　　（一）明确信访机构工作职责。新条例对信访机构的设置和承担的职能作出明确规定，理顺了信访工作机制，强化了信访机构的权威，体现了依法行政的要求。新条例第六条明确规定：县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上政府工作部门和乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。县级以上政府信访机构是本级政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：受理、交办、转送信访人提出的信访事项。承办上级和本级政府交由处理的信访事项，协调处理重要信访事项，督查检查信访事项的处理，研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议，对本级政府其他工作部门和下级政府信访机构的信访工作进行指导。
　　（二）健全信访工作责任制度。新条例第七条规定健全信访工作责任制度，对信访工作中的失职、渎职行为，要严格追究责任。各级政府将信访工作绩效考核纳入公务员考核体系，使各级行政机关及其工作人员在办理信访事项时，切实履行其应当承担的法定职责，保护信访人的合法权益。第六章为法律责任，即明确政府部门、信访工作机构和信访活动各方的法律责任，包括依据公务员管理条例、治安管理处罚条例及刑法中的相关条款，追究行政机关及其工作人员违法处理信访事项和信访人违法进行信访行为应当承担的行政和刑事责任。
　　（三）实行属地管理。新条例改变了以往“分级负责，归口办理”信访工作原则，修改为“属地管理、分级负责”，强调了信访事项属地管理的优先原则，明确了地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用，更符合我国行政管理工作实际。这种规定对以往涉及遇到“条”“块”交叉时行政机关互相推托，导致信访人利益无法得到保障的情况作了限制，确定了以政府为主导的纠纷解决机制。属地管理并不排斥“归口办理”信访事项，而在部门推托责任时由政府信访机构加以督促，切实解决信访问题。
　　（四）畅通信访渠道。原条例第二章“信访人”被新条例第二章“信访渠道”取而代之，意味着国家将畅通信访渠道作为各级政府及其工作部门处理信访事项的重要职责，并力图通过规定各级政府及其部门信访机构的工作方式、工作制度、工作机制等，确保信访渠道的畅通无阻，为信访人信访活动提供便利，及时化解矛盾和纠纷。其中，构筑全国信访信息系统将成为畅通信访渠道的重要举措之一。新《信访条例》规定，国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上地方政府应当充分利用现有政务信息资源，建立或者确立本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。该措施为信访人在当地提出、查询信访事项提供了便利；实现了政府间信息互通，提高效率，节约资源，增加了透明度。信访人将不必千里迢迢在省会城市、首都去反映问题，而问题同样会引起上级机关重视。
　　此外，信访问题是综合性社会问题，信访人的利益诉讼也是多元的，需要社会各方面的关心和努力。近年来不少地方政府信访机构面对新情况、新问题已经开始尝试社会参与处理信访的机制，如安徽省委省政府信访局与若干律师事务所合作，要求部分律师直接到信访接待场所解答信访人疑问，代为书写法律文书，引导信访人采用法律手段来解决问题；上海城区的居委会代理信访、律师参与政府信访接待并提供咨询等，在减轻社会矛盾、引导信访问题有序解决方面作出了有益的尝试，受到信访人的欢迎。新条例规定信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉问题。这一规定准确地把握了信访工作的特点，适时地将近年来各地在信访工作中出现的好的做法固定下来，并予以推广提倡。
　　（五）明确信访事项范围。随着社会利益主体的多元化，大量的社会矛盾不可避免地产生了，这些事项有很多属于民事性质的，应当通过诉讼等渠道解决，如何科学界定信访事项范围，避免信访人无序上访，是一项重要工作。旧《信访条例》对于信访事项界定不清楚，容易引起误解。其第八条规定对于行政机关及其工作人员的行为不服可以信访，缩小了行政主体的范围。实际上，在我国法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可以行使行政管理权，由村民选举产生的村委会依法行使职权，都会与信访人利益发生碰撞，都应当纳入信访范围。新的《信访条例》明确规定，信访人对行政机关及其工作人员，法律、法规依法被授权具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企事业单位及其工作人员，社会团体和其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服其职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。这个规定继承了我国从行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等法律中发展起来的关于行政主体的认定原则，也与现实中行政管理和公务服务的定位相一致，民事纠纷从行政机关信访受理范围与信访功能中分离出来，符合我国信访制度渐进改革的总体思路，也是引导信访人依法、理性信访来维护自己合法权益的途径之一。
　　（六）建立迅速解决纠纷的机制。为了有效解决信访问题，新《信访条例》还规定了若干行之有效的工作规则。条例规定：设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。为了保证信访事项的公正办理，行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的应当回避。对于重大、复杂、疑难的信访案件，可以举行听证，听证应当公开举行。对于信访请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持，并督促有关机关或者单位执行。
　　三、信访与行政复议和行政诉讼的衔接
　　我们在做好信访工作的同时，也要认识到信访制度象其他任何制度一样也有其局限性，很多问题应当通过行政复议和行政诉讼渠道来解决。行政复议具有方便快捷和不收费的特点，行政复议对具体行政行为有权审查其合法性和适当性，还可以对规范性文件进行附带审查，很大程度上弥补了信访制度的不足。但是，《行政复议法》又对行政复议制度本身作了很多限制，从而使其解决问题的能力打了折扣。行政复议只能受理对于行政机关具体行政行为不服提起的行政复议，这些行为包括行政处罚、行政强制、行政审批等，对于党群部门的行为，行政复议机关无权管辖；对于现在群众反映强烈的人事纠纷一般不能通过行政复议途径而要通过申诉渠道（也就是信访）来解决，解决问题的机率较小。由于我国处于新旧体制交替阶段，对于转轨时期大量出现的以往由政策调整的大量历史遗留问题（由于以往实行计划经济，政府管了很多不该管而又管不好的事情，现在当事人要求由政府承担责任），涉及到重大经济利益而当地政府限于财力根本无法落实中央政策的问题（由于我国实行分级财政，很多地方政府财政窘迫，实际是吃饭财政。而中央下文件的诸如加工资、提高福利待遇的文件都是“中央请客，地方出钱”，很难落实）导致当事人不满引发上访，行政复议机关也不能受理，也使得当事人只能去信访。为了维持行政行为的相对稳定，《行政复议法》规定当事人应当在知道具体行政行为之日起60日内提起行政复议。超过了时效，则不能提起行政复议。考虑到群众的整体文化素质和法律意识的欠缺，很多问题没有在时效内提出而转化为历史案件，又只能去信访。加上现在的行政复议机构附设于行政机关内部，没有体现出相对独立性，影响了处理结果的公正、客观，打击了当事人的信心。行政诉讼制度被称为是公民权利的最后一道保障，人民法院有权对行政机关的行政行为进行审查。行政诉讼在受理范围上基本与行政复议一致，时效为三个月，且一般只能对具体行政行为进行合法性审查，而不能进行适当性审查，也不能对规范性文件进行司法审查。行政诉讼需要进一步改革，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关侵害。总体来说，行政复议和行政诉讼虽然存在很多问题，但实施多年来发挥了很大的作用，问题是要降低门槛，扩大受理范围，真正体现“救济”的特点。
　　总之，新修订的《信访条例》贯彻了党的十六大、十六届四中全会精神，体现了坚持以人为本、构建和谐社会和加强民主法制建设的要求。新《信访条例》确立的制度，对于保持和加强党和政府同人民群众的联系、切实保护人民群众的合法权益，促进行政机关依法行政，推进信访工作的制度化、规范化和程序化，规范信访秩序，维护社会和谐稳定，将发挥重要的作用。
　　本文原发表于《决策咨询》2005年第5期，经过修改