张英洪：涉农腐败、政治生态与治理精细化

　　涉农腐败是农村社会治理结构问题的重要表征之一。预防和根治涉农腐败，必须深刻认识和把握农民问题。缺乏对农民问题的理解和把握，我们很难认清和解决涉农腐败。农民问题可以从以下两个基本层面去理解和把握：
　　一方面是从制度结构层面看，农民受制于两个基本的制度结构约束，一个是传统城乡二元体制的约束，另一个是传统集体所有制的约束。传统城乡二元体制是关于城乡关系的制度安排，其实质是取消农民的自由迁徙权，限制农民进城，将农民排斥出城市，从而剥夺农民的平等权利和自由选择的权利；传统集体所有制是关于农村财产的制度安排，其实质是废除农民的个人财产权，限制农民出村，将农民固定在农村，从而剥夺农民的财产权利和自由选择的权利。解决上述制度结构问题，需要深化改革，推进制度现代化。
　　另一方面是从治理结构层面看，农民面临两个基本的治理怪圈，一个怪圈是委托代理异化怪圈，凡是对老百姓有利的政策往往在基层得不到及时有效的贯彻落实，比较普遍存在上有政策、下有对策的现象；而凡是对老百姓不利的政策往往在基层得到强有力的推行，比较普遍存在上面一针眼、下面斗大风的现象。另一个怪圈是官治自治失衡怪圈，越是乡村自治失效，就越是强化各级政府对乡村的官治，而越是强化官治，乡村的自治就越来越失灵。解决上述治理结构问题，同样需要深化改革，推进治理现代化。
　　当前比较突出的涉农腐败现象，从根本上说，暴露了国家和乡村治理结构存在严重缺陷，折射了乡村政治生态的雾霾。我在农村调研中曾多次遇到有农民向我倾诉，农民说现在中央惠农政策好是好，可是农民没有真正享受到，中央给农民的钱，很多被那帮乡村干部贪污了，建议国家干脆取消各种惠农政策，免得那帮乡村干部中饱私囊。农民这些比较激动的心声，让人深思，发人深省。
　　这些年来各地揭露出来的乡村小官巨腐问题，对于加快推进治理现代化提出了严峻的挑战。例如，2014年7月，中央巡视组针对北京市巡视后指出“小官巨腐”问题严重。北京市由此加大查处“小官巨腐”问题力度。在被查处的“小官巨腐”案件中，北京海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿挪用资金高达1。19亿元、延庆县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤挪用公款2400万元、朝阳区孙河乡原党委书记纪海义在征地拆迁等建设中利用职务之便受贿9000万元，等等。2015年1至9月北京市立案1399件，其中查处“小官贪腐”329人。全国各地农村也大都存在“小官巨腐”问题。
　　进入21世纪以来，为解决日益严重的“三农”问题，国家坚持“多予少取放活”的方针，明显加大了强农惠农富农政策力度。同时，随着城镇化的快速发展，农村集体土地快速增值，农村资金、资源、资产数额不断增大。但由于乡村治理体制机制建设既滞后于国家实行强农惠农富农政策的要求，又滞后于工业化、城镇化快速发展的形势，致使涉农腐败怵目惊心，“小官巨腐”频繁发生。
　　“小官巨腐”现象说明，一方面，权力无论大小，只要不受监督和制约，必然产生腐败；另一方面，重塑政治生态、推进治理现代化刻不容缓。根治涉农腐败，关键是要重塑乡村政治生态，推进乡村治理精细化。
　　市场化改革以后，人的价值观念发生了错位，人性中贪财自私逐利的弱点得到了空前强化。习近平总书记曾在河北省阜平县龙泉关镇顾家台村调研时说：“我非常不满意，甚至愤怒的是扶贫款项被截流和挪做他用，和救灾款被挪用一样，那是犯罪行为。”2014年8月，湖南湘西自治州吉首市一名村干部因贪污公款被查后理直气壮地反问：“我当村干部不就是为了捞两个吗？这怎么还违法了？”可见，“不义之财君莫取”的古训底线已经失守，不择手段谋取私利已公然大行其道。
　　要使国家好的公共政策得到及时有效的贯彻落实，避免“政令不出中南海”，的确需要推进治理体系和治理能力现代化。虽然地方基层政府都是国家的代理者，但地方基层政府都是自利型的“经济人”，有其自身的强烈利益诉求，面对中央的委托要求，他们往往在考量自身利益的基础上进行选择性执法或者徇私枉法。“上有政策、下有对策”，正是地方基层政府遵循自利型“经济人”的自我选择。代理人背离委托人意愿，甚至抛弃委托人自立为王、自行其事，正是传统官僚体制难以摆脱的治理陷阱。在这种治理陷阱中，百姓与国家之间被层层官僚所阻隔，最下层的百姓与最上层的国家之间缺乏制度化的直接联系，国家的治理目标和意愿往往被地方基层的官僚腐败所侵蚀和消解。官僚的背叛和腐败成为常态。这是传统国家治理所面临的无法治愈的官僚政治之癌。试看历史朝代兴衰，有多少王朝亡于官僚的背叛与腐败。
　　历史学家黄仁宇认为，传统中国社会结构就像一个庞大的“潜水艇夹心面包”，位于上面的一块长面包是大而无当的国家官僚阶层，位于下面的一块长面包则是没有有效组织的农民阶层，高层与低层之间因缺乏法律制度的联系使之成为一个现代国家。黄仁宇用“立”字来形象地表示中国现代国家构建的进程，即“立”字的上面的一点一横代表高层机构，下面的一长横代表低层机构，当中两点代表上下间法律制度的联系。
　　在黄仁宇看来，中国在现代国家构建中，国民党创造了一个高层结构，共产党翻转了中国的农村，创造了一个新的低层结构。但高层与低层之间的有机联系却一直是中国现代国家构建的薄弱环节。换言之，中国在现代国家构建中，先后重塑了高层与低层结构，但却缺乏现代国家高层与低层的之间的制度性联系。为此，黄仁宇认为：“现在中国当前的任务，则是在高层机构和低层机构间敷设有制度性的联系，才能从上至下，能够以经济及法治的方法管理，脱离官僚政治的垄断。”这种制度性的联系，最核心的是建立现代国家赋予和保障的公民权。
　　黄仁宇认为，在中国现代国家构建中，“立”字上的一点一横和下面的一长横都已在位，目下的任务是加入当中的两点，即在法律面前厘定个人的权利与义务。只有在法律上确立公民的权利，才能造成永久的体制，即实现国家的长治久安。
　　其实，“立”字中间的两点就是公民权中的两个基本要素，即权利要素和义务要素。如果说左边的一点代表义务、右边的一点代表权利的话，那么在中国现代国家构建中并不是缺乏“立”字中的两点，问题的症结恐怕在于这两点的严重失衡，即国家对公民义务的建构远胜于对公民权利的构建。可以说这“立”字是一个左重右轻的“斜体字”。身处低层的农民与高层的国家之间的联系主要通过“立”字左边这一点即义务体系与国家建立联系，而右边的权利体系则明显虚弱甚至缺位。而综观当今之世界，现代国家的构建无不以公民权为基础。
　　现代国家以公民权为基础有三重意涵：一是现代国家通过政治革命普遍确立了人民主权原则，公民权为现代国家提供了不同于传统国家的合法性基础；二是现代各种类型的国家都以宪法的形式确立公民权，所不同的只是国家对公民权事实上保障程度的差异。三是凡是公民权未能得到有效保障甚至践踏公民权的国家，无论是大国、小国，抑或强国、弱国，都将面临国家整合与治理的深刻危机。
　　黄仁宇还认为，缺乏“数目字管理”是中国社会治理滞后于西方的重要因素。西方富国强兵和市场经济成功发展的一个重要秘诀就是实行“数目字上的管理”。黄仁宇指出：“中国社会不能在数目字上管理，由来已久，其以道德代替法律，更以息争的名义，责成里长甲长乡绅族长将大事化小，小事化无。”黄仁宇认为倘若能实现“数目字上的管理”，中国就有希望。
　　“数目字管理”实质上是现代国家精细化管理的重要内核。现代管理学认为，科学化管理有三个层次：第一个层次是规范化，第二层次是精细化，第三个层次是个性化。在20世纪50年代，日本企业最早提出了精细化管理的理念，之后推广到其他国家的企业乃至政府管理领域。实现社会治理现代化，必然要求推行社会治理的精细化。
　　我国涉农腐败现象，折射了我国在现代国家构建中的缺陷，最典型地暴露了社会治理结构的滞后和社会治理的粗放。粗放化的社会治理，难以取得良好的治理成效。治理涉农腐败问题，需要在加强民主政治建设中，以社会治理精细化的理念和方式代替以往粗放式和经验化的社会管理思维和方式。
　　社会治理精细化，要以党章和宪法为总依据，加强一系列具体的制度体系建设，以预防涉农腐败。一个城市的自来水公司要想使居民家庭使用到自来水，就必须铺设和安装自来水管、水龙头、水表等基础设施并按标准定期收取水费加强管理。同样道理，一个国家要想使公民享受到执政党提出的为民服务宗旨和宪法规定的公民权利，就必须建设能够落实和保障公民权利的一系列制度体系，并依法、公开、公正地执行制度。赋予和保障公民基本权利，是落实执政党为人民服务宗旨的最主要实现形式。在国家制度建设中，关键是要围绕两条主线展开，一条主线是紧紧围绕“把权力关进制度的笼子里”，加强规范、制约和监督公共权力方面的制度建设；另一条主线是紧紧围绕“保障人民当家作主和自由幸福”，加强规范、维护和实现公民权利方面的制度建设。最近，执政党制定了新的《中国共产党纪律处分条例》，其中明确规定了执政党党组织和党员违反廉政纪律行为的处分、违反群众纪律行为的处分等具体内容，这是执政党从严约束党组织和党员的重要制度建设成果。在国家层面，还应当制定《反腐败法》，将涉农腐败行为纳入国家法律框架之中，依法惩治涉农腐败。在执政党和国家层面，要同步加强约束权力、保障权利的制度体系建设，扎紧权力的笼子，规范权力的运行，划定权力的边界，同时拓展权利的空间，畅通权利的行使，维护权利的尊严。
　　遵守制度、制执行制度、按制度办事，是社会治理精细化的内在要求。在涉农腐败案件中，有很多情况并不是缺乏相关党纪和国法规定，而是党纪国法没有得到真正的贯彻执行，在执纪执法上存在失之于宽、失之于松、失之于软的普遍问题。习近平总书记指出：“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个。”一些涉农腐败现象之所以没有得到应有的查处，有的是上梁不正下梁歪，上级部门和领导带头腐败，比下级的腐败有过之而无不及；有的是相互勾结，官官相护，形成腐败利益共同体，串成一根腐败绳子上的马蚱；有的是贪脏枉法，选择性执法，颠倒是非、愚弄百姓。特别是在周永康曾经控制的政法部门，为了所谓的维稳政绩目标，公然背离正义，漠视权利，践踏法治，掩盖真相，人为制造冤假错案，将检举和控告腐败官员的上访群众打入监牢，却放纵腐败分子逍遥法外。古人语：“废一善则众善衰，赏一恶则众恶归。善者得其佑，恶者受其诛，则国安而众善。”如果国家对腐败分子不予以惩处，而将良善之人关入监牢，不是惩恶扬善，
　　而是惩善扬恶，那么社会风气的败坏将一泄千里，不可收拾。政治生态如同自然生态一样，一旦受到严重污染破坏，必将祸害久远，非一时之功所能凑效。
　　让农民群众参与到监督涉农腐败案件中来，是推动社会治理精细化的强大动力。涉农腐败是发生在农民群众身边的腐败，对农民群众的切身利益损害最大。农民群众对涉农腐败现象感触最深，对涉农腐也最痛恨。根治涉农腐败，必须发挥农民的积极性、尊重农民的主体地位，保障农民当家作主的权利，形成农民群众监督腐败、检举腐败、参与治理腐败的良好制度环境。首先，要处理好权力组织、资本组织与农民组织的关系。现代社会是一个高度组织化的社会，一方面，公权力的组织高度发达，另一方面，资本的组织也高度发达，此外，其他各种社会组织也高度发达。而中国农民的组织化程度却相当低下。组织资源是一个群体最重要的资源。只有组织起来，才能产生人多力量大的效果。缺乏组织的农民，无法与强势的政府、和强势的市场进行公平、对待的博弈，也不能与其他社会组织进行平等的博弈。要允许和规范农民在法律的框架内建立维护农村集体和农民自身正当利益的农民组织，提高农民的组织化程度。东亚综合性农协的基本经验值得借鉴。其次，要处理好官治与自治的关系，提高和保障农民群众对社区公共事务的自治权利和自治能力。重新划分官治与自治的边界，明确官治与自治的职责，推行农村政经分开、政社分开，强化村庄自治功能，保障和实现农民群众在社区公共事务中的知情权、参与权、表达权、监督权。再次，要处理好经济建设与社会建设、政治建设的关系。虽然经济基础决定上层建筑，但上层建筑也反作用于经济基础。过去，我们把主要精力用在经济建设上，而对社会建设、政治建设明显重视不够，造成农村整个社会结构的失衡。在一个社会结构严重失衡的社会里，不可能有善治。推进乡村治理精细化，必须把农村的社会建设、政治建设提上更加重要的日程。要在法治的轨道上，全面深化农村社会体制和政治体制改革，一点一滴地加强社会建设和政治建设，鼓励发展多元社会组织，重新激发社会活力，调动农民群众伸张正义、反对腐败的主动性和积极性。
　　2015年11月3日
　　注：刊发时有删节，此系未删原文。
　　原载：《国家治理》周刊