郑寰：德国巴伐利亚州的农村综合发展

　　
　　巴伐利亚州位于德国东南部，是德国面积最大，人口第二的联邦州。在魏玛共和国时期，由于农村积贫积弱，城乡矛盾异常激烈，巴伐利亚州曾一度成为纳粹势力崛起之地。二战结束后，东西德分裂，巴伐利亚州遭受战争重创，大量贫民涌入城市，城市不堪重负，乡村破败凋敝，使这一地区几乎再度陷入绝境。一些有识之士看到，如果不从根本上解决城乡发展的问题，社会将无法得到巩固，极端主义有可能卷土重来。因此，必须把农村发展提升到政治和社会问题的高度来对待。
　　农村综合发展的主要内容
　　针对这些问题，巴伐利亚州从上世纪50年代开始，推动了新农村建设试验，逐渐在实践中形成了“农村综合发展”的道路。农村综合发展的核心支柱，是土地整理和村庄革新。所谓土地整理，并非简单为了提高粮食生产能力，或者为了城市发展腾挪空间，而是注重农村地区的综合发展，目标是不断缩小城乡差别，使城乡之间和区域之间均衡协调发展。所谓村庄革新，并非局限于农田水利、乡村道路等基础设施建设，而是将生态景观规划和公众参与等方法引入农村发展，从生态、社会、文化、社区等多功能来重新看待农村。
　　农村综合发展，关键是平衡好四大矛盾：第一，既要增强城镇实力，又要保证农村地区的同步发展。在推进城镇化的过程中，不能仅仅关注城市，将乡村城市化，而是要按照农村特色建设农村，彰显农村的独特价值。但与此同时，也要让农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会待遇等生活质量方面与城市形态不同但等值。第二，既要保护私人财产，又要保证公共设施的土地需求。在城市化的过程中，尽量避免土地强制征收，损害土地所有者的权益。通过土地整理，有效调解建设用地和农业用地的矛盾，保证公共设施建设的土地需求。第三，既要保护自然环境，又要兼顾农业耕种。在乡村革新中，把水、空气、土壤等多种元素考虑进来，达到保护涵养水源、防止洪涝、防止水土流失、保护生物多样性等多重功能作用，同时又不以此限制农业的种植，损害农业的竞争力。第四，既要提高农林业的竞争力，又要保护耕地可持续利用。建设新的基础设施，发展地方经济，增加农林产品的附加值。但又要保证耕地得到休耕，保持土壤的肥力，遵循自然的规律。
　　农村综合发展的基本原则
　　在化解农村发展的多重矛盾中，巴伐利亚州突出强调了三大基本原则。
　　合作性原则，避免政府包办一切。巴伐利亚州早在1923年就确立了“助人自助”的合作原则。这意味着：农村发展不是政府一家的事情，所有利益相关者都要参与到村庄革新和土地整理中来，政府更多扮演辅助性的角色。农村发展的项目，主要以土地权利人为实施主体，即由参与者联合会、理事会全程组织开展。参与者联合会由土地整理或村庄革新项目所涉及的所有权人、使用权人组成，选出理事会成员，再加上土地整理机构派出的一名项目工程师组成项目理事会，全权负责项目的组织实施、协调等。在法律上，参与者联合会是一个临时性的公共机构，项目实施过程中的招投标、权属调查均由这个组织负责，而非交由乡镇社区来实施。从资金来源看，一般土地整治项目政府出资80，村民出资20，村庄革新项目政府和村民各出50，并非完全由政府买单。对于个人承担部分，可以向国家申请低息贷款。贷款利率控制在3，低于一般银行5的利率。针对每个项目，农村发展局都会派出项目工程师作为理事会成员参与，从专业角度进行帮助和指导。这样做的目的，是要让农民对自己的社区负责，实现农村的可持续发展。
　　公众参与原则，强调互信与责任。在巴伐利亚州的农村综合发展中，利益相关者的参与至为关键。这样做的目的，就是要让村民参与管理地方公共事务，对自己的社区负责。通过共同讨论规划，执行规划，能够增强村庄的集体意识，获得对社区、家乡的认同。尤其是把年轻人引入决策过程，让大家学会倾听和分享，有助于建立代际互信。在项目实施过程中，必须通报参与者，甚至在相邻乡镇都要进行公示；必须通过个别谈话、分组谈话或召开大会等形式充分让公众了解具体计划和措施，并充分听取公众意见。为此，巴伐利亚州的《土地整理法》明确规定了组织的管理与决策方式、权利与义务等重要内容，为公众实质性参与农村发展项目提供了良好的组织保障。一般的参与过程包括四个阶段：第一，在村庄革新和土地整理项目开始实施之前，参与者联合会的相关人都要参加农村发展学校的培训，培训的主要内容是协商和讨论的技巧。第二，准备和规划阶段，主要是由专家引导促成参与者的互相信任，使得不同的利益相关者交换观念，将不同群体的利益呈现出来，对项目发展进行初步规划。第三，执行阶段，由专家引导不同的观点、需求和目的，着重强调可实现性。第四，持续深化阶段，由民众参与，分析、规划和执行项目。同时，在项目实施过程中，开展丰富多样的乡村公共活动，强化民众的公共责任意识，增强乡村的凝聚力。由此可见，农村综合发展是多目标的，最终还是回归到人和村庄共同体的再造上来。
　　平衡性原则，有效协调用地矛盾。土地作为农民最重要的生产资料、最重要的财产权益，是农村发展的核心。巴伐利亚州在取得土地的过程中，尽量不动用公权力，强行征地，而是运用土地整治，通过土地预先购买、等价交换和地块调整等手段，建立多方共赢机制，从而有利于避免因征地引发社会矛盾，维护原土地产权人权益。有效避免了政府征地中存在的超强制性和非程序化、补偿标准不合理、土地增值收益不公等问题。土地整理项目一般可分为常规性土地整理、简化土地整理、工程建设土地整理、加速土地合并和自愿土地交换五种类型。通过土地整理项目，可以将部分土地需求分配给整个区域的地产者，从而平衡项目实施区域的利益。与征地方式相比，土地整理项目能够减轻征地所涉及农民负担，避免少数农民失去大量土地，把失地风险转嫁到整个项目区范围内。同时，通过土地整理，还可以结合设施建设对整个区域进行农业用地改造，而非随意性建设工程项目，从而避免公共设施建设造成地块分割、水系破坏、水土流失及自然景观破坏等不良影响。
　　如今的巴伐利亚州，已经成功从农业州转型为工业州，成为世界领先的经济中心，被誉为“高科技的麦加”和“欧洲硅谷”。经过土地整理和村庄革新，巴伐利亚州的农业竞争力得到全面提升。全州农业和农产品加工业的年产值为320亿欧元，是仅次于汽车和机器制造业的第三大产业。通过空间规划和景观设计，巴州成为了全德最受欢迎的旅游度假胜地。2012年，到巴伐利亚州旅游的人数就达3000多万人，每年有接近30亿欧元的收入，政府的税收按照十分之一计算就是3亿欧元，而巴伐利亚州每年用于土地整理的投入仅仅为4000万欧元。更重要的是，通过充分调动民众参与，公共责任意识得以增强，乡村社区的凝聚力普遍增强，越来越多的年轻人回到乡村，将近三分之二的中小企业扎根农村，使农村可持续发展成为可能。