陈剑：基层协商，重在利益表达机制的健全和完善

　　2015年2月，中共中央下发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以下简称《意见》），为推动协商民主建设，更好发挥协商民主的积极作用，提供了方向指引和制度保障。
　　本文围绕《意见》中所涉及到的基层协商相关问题进行探讨，认为推动基层协商，重在利益表达机制的健全和完善，重在制度化建设。
　　一。基层协商，主要是利益协商
　　基层协商不同于人们常说的政治协商，而更多的是利益协商。因为大量的矛盾和问题主要集中在基层，所涉及到也几乎是利益问题。因而基层协商，在当下中国有着十分重要的现实意义。
　　近年来，中国的群体事件持续上升。根据中国社科院社会学所近年主编的《社会蓝皮书》提供的资料，从1993年到2003年，全国每年发生群体性事件的数量从1万起增加到了7。4万起，参与人数也从73万人增加到376万人，呈现明显上升的趋势。2014年群体性事件超过十万起。
　　对引发群体性事件的事由进行分析可看出，当下中国的大量的群体性事件，矛盾和问题也主要发生在基层。影响群体性事件的主要成因，排列位序在前的主要有：
　　一是资强劳弱引发和纠纷。资强劳弱引发的纠纷，内容很多，包括不能按期支付工资，缺乏基本的劳动保护条件，超时加班加点而不支付工资，不能给员工上基本的税险，等等。特别是其中拖欠农民工的工资，成为近年来这类性质的群体性事件的重要内容。几乎占了全部群体性事件30。
　　二是农民的土地占用。随着工业化和城镇化的发展，所需要征用的农村土地持续增加，如何给农民群众合理补偿，并对其未来给予安置，而不是被上楼、被进城，这方面的矛盾一直较为尖锐。
　　三是城市的房屋拆迁。中国城市化快速发展，一个重要内容是城市自身的改造，这种改造规模之大，人类历史上极为罕见。城市改造，必然涉及城市的房屋拆迁。在维护公共利益的条件下，如何给居民合理的补偿，需要找到平衡点。利益难以平衡，就会引发诸多群体性事件。
　　四是环境污染。因环境污染引发的群体性事件数量近年来持续上升。环境污染包括土质污染、水源污染、空气污染和食品污染等等，也包括一些环境工程项目的上马。近年来，一些环境工程项目的上马，由于与市民沟通不够，信息不对称，也引发了一些群体性事件。
　　五是医疗纠纷。由医患矛盾引发的医疗纠纷，近年来也居高不下。绝大多数的医疗纠纷，实则的是由医疗体制存有缺陷引发，但患者往往将此类问题归于医生的医德，因而引发纠纷。
　　此外，政府的公共产品与服务的提供严重不足，政府公权力的滥用等，所导致的纠纷，也呈上升趋势。
　　对大量群体性事件的性质进行分析，绝大多数的群体性事件，起因是由于利益纠纷引发。既然抗争动因主要是经济利益而不是政治原因、抗争所反对或诉求的对象或是地方政府官员或是公司企业的老板，因而绝大多数的群体性事件属于人民内部矛盾性质。而属于人民内部矛盾性质的事件，是可以通过协商解决。而协商解决的群体性事件，也都是可控的。也就是说，如果基层协商能够有突破，大量的群体性事件是可以通过对话协商解决的。因而，基层协商民主的推进，会大幅减少中国群体性事件的产生，对中国的和谐稳定具有重要意义。
　　二。基层协商，重要的是搭建对话平台
　　既然大量矛盾积聚在基层，很多群体性事件也发生在基层，而要减缓乃至消除矛盾，就需要有一个很好的利益诉求和利益表达的平台，矛盾的当事双方通过协商对话，解决矛盾。基层协商民主，就是要搭建这样一个协商对话的平台，即利益表达机制的建设。通过协商对话，让群众的合理诉求，通过对话协商加以解决。就近年来各地基层协商实践说明，基层协商民主具有旺盛的生命力，如果搭建了良好的制度平台，使基层协商真正能够反映民主的真谛，将会极大推动中国民主政治发展。
　　《意见》给协商民主下的定义：协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。这一定义明确了协商民主的领导者是党，协商的主体是人民内部各方面，协商的内容是改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，协商的基本要求是在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，协商的目的是努力形成共识。这是一个关于协商民主的较为科学定义，为发展协商民主提供了基本遵循。
　　那么，什么是基层协商呢？《意见》对基层协商的范围做了概括。主要包括以下四类：乡镇、街道，行政村、社区，企事业单位和社会组织。就基层协商内容分析，改革和发展稳定重大问题一般不属于基层协商内容，而主要是涉及群众切身利益的实际问题。
　　现在的问题就产生了，涉及群众切身利益的实际问题，谁与谁协商？与群众切身利益相关的实际问题很多，有的问题涉及公共服务，例如社区的路灯、厕所、体育活动场所的新建；有的问题涉及到企业，例如环境带来的污染问题，农民工不能按时领取工资等；有的问题产生的责任主体是乡镇政府，例如重大工程项目的上马对周边环境的影响等。因而，如何搭建涉及不同利益的人群与相关责任主体沟通的渠道，就十分重要。
　　《意见》提出，“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”。“建立健全基层协商民主建设协调联动机制”，实际就是搭建基层协商的平台或渠道，就是健全基层群众利益表达和利益诉求的机制。
　　基层协商平台的搭建，是基层协商建设基础环节。通过搭建不同的制度平台，使乡镇和街道政府，行政村和社区，企事业单位和社会组织都可通过这一平台进行协商。区别只是协商议题不同，参与对话的主体不同。近年来，浙江、四川和北京等地，在基层协商平台的搭建方面做了大量的积极探索，创造出不同协商对话的平台，使一些矛盾和问题可以通过协商对话解决。例如，浙江温岭创造的在乡镇层面建立的民主恳谈会模式；四川成都都江堰在乡镇建立了乡镇协商会形式，四川彭州在企事业单位、村社区、乡镇街道建立的三级的协商对话平台；北京丰台区建立的区、街道、社村三级联动的协商平台的建设，朝阳区以“麦子店街道问政议事模式”为代表的党政群共商共治的工作机制，北京东城区通过在社区建立议事会，在提高社区自治能力的同时，解决居民对社区的归宿感和社区建设的责任感；等等。上述这些对话平台的建立，将涉及群众切身利益的问题通过对话协商的方式加以解决，将大量的矛盾和问题消弥在协商对话中，促进了和谐社会的建立。
　　基于上述分析，可以对基层协商下一个定义，基层协商民主是在党的领导下，基层群众和相关利益方，围绕涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中，通过基层协商的平台开展的对话协商，进而通过努力形成共识以达到问题的解决。
　　不同的协商平台，协商的内容有很大不同。《意见》特别对乡镇、街道的协商，提出协商内容要求：“围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等“进行协商。
　　协商平台的建立，如何与现有制度资源衔接、整合也是一个问题。例如，街道和社区的议事协商涉及到党代会、人大、政协、业委会等是否参与，是否需要与现有资源实现有效衔接。也需要根据各地实际而定。
　　三。企事业协商，发挥工会组织的作用
　　《意见》对企事业协商提出要求，“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。畅通职工表达合理诉求渠道，健全各层级职工沟通协商机制。积极推动由工会代表职工与企业就调整和规范劳动关系等重要决策事项进行集体协商。逐步完善以劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制”。现在看来，《意见》的要求十分到位，目前迫切需要建立的是劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制，这在一些农民工占主体的企业尤其迫切，刻不容缓。
　　2015年12月13日，在太原陪同丈夫讨要工资的周秀云被民警打死，引发了人们对农民工维权的讨论。一到年关之际，农民工讨要工资，成为共和国的一大景观。在这景观的背后，人们看到的是工会组织的缺失。特别是农民工集中的企业，有无必要建立工会；建立的工会，如何站在在公平正义的立场，秉持客观公，成为业主与员工之间第三方，进而化解矛盾，达到和谐。现在看来这类问题还都没有完全破解。中国有世界上最为庞大的劳工群体。其中，农民工是指非城市户口、却在城市就业的农民的数量，常年维持在2亿人口上下。数以亿计的农民工，为建设城市、繁荣城市和中国的经济发展，做出了贡献。然而，农民工却并没有从经济增长的“大蛋糕”中分得应得的一份。相当数量的农民工，在与雇佣方的博弈中，处于弱势地位，其权益得不到有效保护。
　　近年来，各地也出台了一些保护农民工权益的法律文件。从这些文件中不难看出，农民工的权益保护实际是打入另册。既然农民工也是劳动者，和城市内的产业工人，完全一致。那么，农民工权益保护就应该完全适用《劳动法》。如此另起炉灶，把农民工权益保护的问题，单独提出来，是重视呢，还是歧视？
　　农民工权益得不到保障，只是农民权益得不到保障的空间转移。大量农民利益被忽视和侵害，发生在农村。随着农民进入城市和工厂，其权益的损害，转移到了城市。
　　在农民工占主体的企业，工会到底姓什么？这个看似不是问题的问题在中国却是真正的问题：在一些企业中，工会可能姓官，也可能姓资，而有可能不姓劳。世界各国，工会都是站在工人一方，和资方进行斗争，并维护工人利益。而很多农民工占主体的企业，很多却没有工会。即使一些有工会的企业，工会并不是首先、为保障工人权益而工作的。在一些行业和企业中，工人要求参加现有工会甚至都遭到拒绝，这也是造成一些突发性群体性事件甚至暴力冲突的原因之一。
　　因而，要想在企事业建立一个协商平台，维护农民工的合法权益，需要进一步解放思想，对农民工占主体的企业来说，或是在上级工会领导下，建立能够保护农民工合法权益国的工会，或是在这些企业农民工建立自己工会，并报上级工会的认可。只有在此基础上，企业建立一个协商民主的平台才有可能。
　　四。基层协商，民“主”很重要
　　基层协商民主建设的根本目的是人民当家作主。《意见》提出，“加强协商民主建设，要以保证人民当家作主为根本，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利”，“更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，这是加强协商民主建设的根本目的。”
　　不论是何种类型的民主，选举民主或协商民主，都应当确实体现民主，真正使人民群众当家作主，这是基层协商民主根本。基层协商民主，一定要确保人民群众的主体地位。
　　近年来，为推进基层协商，一些地方也做了积极探索。目前突出的问题是，基层协商，如何保证基层协商民主的落实，真正体现人民当家作主。基层协商民主没有得到落实的因素很多。例如，来自于管理部门强行指定的候选人；基层协商的主体地位平等关系没有建立，协商程序不尽合理，等等。
　　要保证基层协商的民主性，保障人民群众的“四权”实现，需要关注以下一些内容：
　　1。协商主体的平等
　　基层协商，涉及不同的的利益诉求。如何保障有利益诉求的人能公平地参与到民主协商过程中来，是基层协商民主核心内容。公平，包括主体公平、规则公平、程序公平等若干内容。其中，主体平等十分重要。只有主体平等，才有民主协商，没有平等，也就没有协商。
　　2。协商主体的代表性
　　一项公共政策的实施，涉及到很多群众的利益。如何合理产生协商代表，使参与协商的代表能够维护同一群体的利益，这也十分重要。影响协商主体代表性的因素很多，诸如人格品质、文化素养、理性程度、协商能力、群众认同等等。因此，采取怎样合理的方式产生代表，需要结合基层实际。目前常用的方法有：推选制、利益相关者参与机制、随机制、平均代表制等等。关键要适合地区发展实情，避免民意代表不能代表民意的问题。
　　3。协商程序的科学合理
　　要体现基层协商的民主性，协商程序的合理与否也十分重要。从目前情况看，一些地区的基层协商，程序性严重缺乏，这势必影响基层协商民主的推进，加强程序性制度建设迫在眉睫。
　　基层协商，需要把握协商工作规律，遵循协商程序。《意见》提出，要坚持“从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈”。协商活动按照这五步程序来进行，才能确保有序务实高效和客观公正。
　　4。党的领导
　　在基层协商中，党的作用是创建平台，理顺关系，制定规则，通过制度化建设推动基层协商民主的开展。在基层协商中，党不需要也不应当参与具体的基层事务协商，而是让利益相关方遵循协商规则的前提下相互协商。除了一些事项，党委也同时是利益相关方。例如乡镇党委直接参与制定乡镇发展规划。
　　因而，在基层协商中，党的领导，通过平台的创建和规则的制定，达到既理顺关系、解决问题，又化解矛盾。这也是党在基层民主中寻找到的发挥作用的位置和空间。
　　五。重视协商文化建设
　　要推进基层协商民主，一项重要内容是，建设社会主义协商民主文化。社会主义协商民主文化，至少包含着这样一些基本理念：一是平等，即每个协商主体和协商参与者在协商中发表意见必须具有平等性，靠理性的陈述和说服；二是协商的目的为“公共性”，即协商各方对公共利益的追求，这是协商民主文化的关键要素。国家和社群利益相对于个人利益处于优先地位，公民应当积极主动地参与社群共同体的公共事务，个体利益只有在社群公共事务的顺利开展中才能实现；三是协商决策的最终形成须由协商过程中提出的各种意见或理由所决定；四是每一个参与者即便不同意决策的观点和理由，也都能够理解决策是如何达成以及达成的原因。
　　协商民主文化的形成和培育，是推进基层协商必不可少的有机组成部分，应当大力加强，予以高度重视。
　　（作者为中国经济体制改革研究会副会长，北京社会主义学院副院长，研究员。）
　　此文原载《和谐》杂志2015年第2期。