魏礼群：创新和加强监管提高政府治理水平

　　
　　魏礼群，中国行政体制改革研究会会长。
　　
　　一、对新一轮简政放权改革的基本估计
　　党的十八大以来，新一届政府在以前改革的基础上，进一步加大行政体制改革力度，紧紧抓住转变政府职能这个关键环节，着力推进简政放权、放管结合，采取一系列措施，取得了显著成效。但这项改革仍处于攻坚阶段，任务相当繁重和艰巨。我认为，在深化简政放权改革、转变政府职能方面，应该说两句话：一句话是坚定不移搞放权，坚决把该“放”的彻底放开，该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，不留尾巴、不留死角、不搞变通；另一句话是理直气壮抓监管，要做好简政放权的统筹谋划，提高政府治理水平，特别是创新和加强监管，敢于监管、科学监管、善用监管。
　　二、高度重视创新和加强政府监管
　　这是健全社会主义市场经济体制的内在要求。在社会主义市场经济体制框架中，既要发挥市场对资源配置的决定性作用，又要更好发挥政府的作用，特别是加强对经济社会运行的引导、监督和规范作用。简政放权是要把本来属于市场、公众、企业、社会组织和地方政府的权力交出去，充分尊重它们的权利和发挥它们的应有作用，最大限度地增进经济社会发展活力、创造力和运行效率。同时，放权不等于一放了之，完全撒手不管。没有规矩，不成方圆。简政放权以后，政府监管必须跟进。简政放权，放开放活是改革；实施有效监管，管住管好，也是改革。这二者都是社会主义市场经济体制的内在要求，不可或缺，不能偏废。
　　这是推进政府治理现代化的重要环节。我国政府改革和建设的重要目标，是推进政府治理体系和治理能力现代化。简政放权，化繁为简，是建设现代化政府的必由之路。实施有效监管是政府治理现代化的重要标志。只有把不该由政府管理的事项转移出去，才能从制度上保障市场在资源配置中发挥决定性作用。同时，政府也才能有更大的力量履行好创造良好发展环境、维护社会公平正义，以及宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职能，更好建设创新型政府、法治型政府和服务型政府。
　　这是当前顺利推进改革发展的迫切需要。我国改革开放和经济社会发展的主流是好的，但当前存在的突出问题是市场经济本身还不够完善，市场秩序不规范。一些企业和社会组织缺乏诚信意识，不守法经营，各种制造假冒伪劣、侵犯知识产权、坑蒙拐骗、破坏生态环境、危害公共安全等现象屡见不鲜。例如，新型网络投资诈骗活动猖獗，“含铝包子”禁而不绝。其中的重要原因，是对市场主体缺乏监管或者监管力度不够。在继续简政放权的情况下，只有“放”和“管”两个轮子一起转，在降低门槛和打开前门的同时，及时创新和加强事中事后的监管，才能走出以往那种“一放就乱、一管就死”的怪圈。
　　从国际上市场经济发展的经验教训来看，市场作用不断发挥的历史，也是政府监管不断创新和加强的过程。不论哪个国家在什么时候忽视或放松政府监管，就会发生始料不及的严重问题。最近，我看到担任奥巴马政府信息与监察事务办公室主任的卡斯？桑斯坦，撰写了一部名为《简化政府的未来》的专著，全面论述了在自由市场经济的美国如何与时俱进地创新政府监管工作。他认为，“没有监管，也不会有自由市场”。2008年，美国爆发殃及全球的金融危机，一个重要原因是美国政府一度放松了金融监管。作者在书中写道：“20092012年，我国开始了政府监管的创新。”我们是实行社会主义市场经济的国家，更需要重视抓好监管，而且也有条件有能力搞好监管。所以，在深化简政放权改革中，必须高度重视实施政府的有效监管，特别要创新政府监管。
　　三、全面把握政府监管面对的新情况新要求
　　所谓监管，就是“监视管理”。它同行政审批不同，监管是事中事后的行政行为，是持续的过程管理；行政审批是事前审查管控，是一次性源头管理。不同的历史条件和管理体制，有着不同的监管模式。在我国新的历史条件下，搞好政府监管，一要创新，二要加强。首先要创新，只有创新才能加强，也就是说，政府监管必须立足于创新，着眼于创新，致力于创新，在创新中加强。这是经济社会发展和改革开放新形势、新发展的要求。传统的监管理念、监管制度、监管方式和监管手段，已难以适应时代发展的要求，政府监管必须创新。
　　之所以要加强监管，这是因为：长期以来计划经济的重事先审批、轻事中事后监管的传统思维与做法影响深远，目前不少地方政府及其工作人员对监管的认识不足、知识不足、能力不足，不愿监管，也不善监管，许多部门、地方的监管制度形同虚设，监管令成一纸空文。目前突出的问题有：一是相关部门、地方改革进程不同步，监管难以到位。二是企业和市场主体数量增多，市场规模扩大，有不少市场主体资质参差不齐，登记信息不足甚至失真，使监管任务增加，监管难度加大。三是监管体制不适应，监管职能分散。四是监管规制依据不足，标准体系和标准落后。五是监管机制不完善，信息沟通不畅，规避监管执法现象较为普遍，绩效评估与问责机制缺失，等等。解决这些问题，既需要创新监管也需要加强监管。
　　在新的形势下，创新和加强监管应当注意把握以下几点：一是有利于市场配置资源决定性作用的发挥。要明确监管的范围、对象，不是所有取消审批事项都需要政府实施特殊监管措施，要有所为，有所不为。监管不是越多越好，监管过滥也会引发新的问题。凡是该由市场、企业、基层社会组织自行决定的事项，就要由市场、企业、基层组织依法自行决定，政府不必加以干预，不能把事中事后监管当成新的行政管控的翻版。二是有利于改善民生和创新创业。监管体系必须注重保护人民群众的生命安全、身心健康、社会福利和生活环境，必须能够推动经济持续增长、促进创新和增加就业机会。监管方式和措施应尽量减少企业和社会组织负担，以不断提升创新力、竞争力。三是有利于减少成本，提高效益。监管内容、监管环节、监管方式、监管制度必须考虑改革成本与效益相称，以监管成本较低的代价换取较高的监管成效。四是有利于发挥中央和地方各级政府的积极性。中央对地方下放权力，要做到权责统一，同时要因地制宜，因势利导，特别是要充分发挥县级政府的监管、执法作用。
　　以上概括起来说，就是要树立与社会主义初级阶段的基本国情相适应，与开放、动态、信息化社会环境相适应的政府监管理念、监管体制、监管制度、监管机制、监管手段和监管方法，确保政府监管更好地体现时代性、把握规律性、富有创造性，讲求实效性。
　　四、加强顶层设计，科学实施监管
　　要从全局和战略上统筹谋划全面深化简政放权、放管结合的改革任务和目标，按照完善社会主义市场经济体制要求，构建全过程、立体式、开放型、现代化的政府监管体系，有步骤地协同推进放权与监管改革。同一重要事项所涉及的部门、地方要同步放开、同步下放、同步跟进监管，不能你放我不放、你管我不管。对已经简政放权的，要抓紧清理和制定统一、权威、系统的监管制度。无论是行政审批、投资审批、商事制度改革，还是职业资格许可认定、收费管理和科教文卫体等社会领域，凡是需要加强事中事后监管的，都应当明确监管任务、内容、标准、程序、方法，有的需要重申已有的制度、标准、做法，有的需要根据新情况、新要求更新监管内容、标准和措施。要健全分工合理、权责一致的职责体系，重新明确监管主体、监管职能、监管责任，并公之于众，公开透明，接受社会监督，以做到监管有权、监管有据、监管有责、监管有效，避免出现监管过度或监管真空的现象。对今后还需要进一步简政放权的，应预为之谋，在放权之前就做好创新和加强监管的设计工作。
　　五、完善监管体制，形成“大监管”合力
　　一要建立跨部门、跨行业的综合监管和执法体系，把相关部门的监管事项、监管规则都放到统一的监管平台，让几个“大盖帽”合成一个“大盖帽”，形成监管和执法合力。二要构建协同共治监管体系。强化行政部门监管，充分发挥监管部门的职能作用；同时，广泛吸引公众参与监管，充分发挥社会组织的作用，切实落实企业首负责任，还要重视发挥媒体舆论的监管作用。三要推进社会信用体系建设。各部门、各地方都要加快完善市场主体信用公示系统，推进各部门、各方面信息互联共享，构建以信息公示为基础、信用监管为核心的监管制度，形成一个平台管信用。建立诚信档案制度、失信惩戒制度。
　　六、创新监管方式，提高监管效能
　　一是实施“阳光”监管，凡是不涉及国家秘密和国家安全的，各级政府要把简政放权后的监管事项、监管依据、监管内容、监管规制、监管标准公之于众，有关企业、社会组织也要按时、全面、准确地公布受监管活动的运行状况，监管和执法部门应对信息披露的全面性、真实性、及时性进行监管，对违反信息披露规定的行为及时查处。二是推行“智能”监管。要积极运用互联网、云计算、大数据等信息化手段创新和加强政府监管。要全面开发和整合各种监管信息资源，加快中央部门之间、地方之间、上下之间信息资源共享、互联互通，对被监管事项活动实行全覆盖、立体化、实时性监管。三是创新日常监管。建立“双随机”抽查制度，即随机抽查监管对象、随机指定抽查人员，既抽查公示信息情况，也抽查诚信守法状况。还可以推广权威性的第三方评估，对监管者和监管对象的行为作随机抽查评估，发现问题，提出整改意见，及时发出黄牌警告或出示红牌令其退出市场。
　　七、加快修法立规，提供法治保障
　　要运用法治思维和法治方式创新和加强监管。现行的许多法律法规中一些条款是以前计划经济色彩较浓情况下制定的。鉴于简政放权的改革已全面展开，国家层面的法律法规修订工作必须抓紧进行，避免改革与法治的“冲突”。应及时修改补充完善相关法律法规，为简政放权之后行使监管执法职能、规范行政监管和执法提供制度引领和保障。特别是要严格执法，加大对违法违规行为的惩处力度，增强监管执法的威慑力、公信力，使监管对象不敢触碰违法运行的红线。
　　八、推进机构改革，强化综合执法
　　落实“创新执法体制”的要求，加快推进统一市场监管和综合执法模式，构建“一支队伍管市场”综合执法格局，形成市场监管、执法的合力。已经建立综合监管执法机构的地方，要充分发挥执法力量整合优势，通过市场主体信用信息公示系统归集、公示市场主体登记注册、许可审批、行政处罚等信息，实现内部联合惩戒。为了彻底解决目前多头监管执法和权责交叉的问题，可以适时推进市场监管的大部门制改革。
　　九、提升队伍素质能力，加强对监管者的监管
　　要着力提高各级政府人员的素质能力，特别是提高责任意识、担当精神、专业能力，使他们能够敏锐识别发现问题、敢于揭露解决问题。既不能包揽过多，胡乱作为，也不能撒手不管，懒惰不为。随着简政放权改革的进一步深化，必须加强地方政府特别是县（乡）镇基层的监管能力建设，适当调整职能机构，充实人员，强化培训，增加技术设备，这样才能适应部分审批权下放和监管权增加的需要。要建立对监管者的监督、评估机制，加强政府内部层级监督和专门监管，对各级各类行政行为实行全方位监督。健全并严格执行监管责任制和责任追究制。
　　十、深入研究监管理论，制定创新监管战略
　　深化简政放权，做到放管结合，是推进政府治理现代化过程中广泛而深刻的变革，是摆在各级政府面前繁重而紧迫的任务。面对新形势新任务，必须深入研究新形势下政府监管的理论问题，包括创新和加强监管的依据、内涵、原则和方法。只有理论创新上取得新进展，才能提高实践的预见性、自觉性、创造性和坚定性。这其中最重要的，是不断深化对政府与市场、政府与社会关系的认识与思考。实行社会主义市场经济，使市场经济制度与社会主义制度有机结合起来，我们虽然进行了三十多年的理论探索和实践创新，也取得了丰富的成果与经验，但至今“还有许多未被认识的必然王国”。我们应当继续努力学习，勇于探索，积累经验，在实践中间不断地加深对它的认知，弄清楚它的规律。特别是实行社会主义市场经济又面临互联网时代催生新的经济社会形态的条件下，如何创新和搞好政府监管，也是一个必须深入研究的重大课题。在推进理论创新的同时，还需要抓紧研究制定富有中国特色、科学有效的创新政府监管战略，加快建设现代化创新型、监管型政府，以切实提高政府治理水平，更好推进国家治理体系和治理能力现代化。建议国务院组织专门力量，抓紧开展这一重大的课题研究，并争取尽早拿出有价值、高质量的成果，以更好服务于中央决策和改革实践。