欧阳静：县级政府研究的路径分析

　　摘要：从权力到治理，虽然意味着县级政府研究的不断深化，但呈现出研究框架的单一性。对县域政府治理能力研究，将会提供一个综合性的分析框架。这一框架一方面可以呈现县域治理机制、治理主体、治理技术等治理的其他要素和面向，以全面地理解县域治理的实践及其逻辑；另一方面也可以涵盖财政、权力和能动者的视角，以及这些视角所要关注的主题。更为重要的是，治理能力的研究也意味着县域政府研究取向的转换，即从怀抱政治民主化的理想和激情转换为对基层治理实践更为理性的观察和思考。
　　关键词：县级政府；治理能力；研究路径
　　一、权力与县域政治体制改革
　　一直以来，权力是政治学关注的核心概念。在县级政府的研究中，政治学仍然围绕这一核心而展开，主要研究县级政治体制和权力结构特点，其要讨论的核心问题是县级政治体制与国家政治体制建设之间的关系。代表性的著作是杨雪冬的《市场发育、社会生长和公共权力构建》和樊红敏的《县域政治：权力实践与日常秩序》。相对于一些县级政府的静态化和文本化的研究，这两项研究更为关注县域政治权力的具体实践。杨雪冬的研究揭示了影响县级政治权力运作的“压力型体制”、“政治责任制”，以及县级政治精英的产生和特点。只是在构建现代国家政权建设理论时，他的市场化和现代化的框架过于宏大，从而使经验与理论之间的张力也凸显。由于是对“日常政治生活”的关注，樊红敏的研究更为微观。通过对“干部”、“领导”“关系”、“开会”等县域行动者及其日常行为的呈现，樊红敏发现，县域政治的运作体现着文体与实践的二元分离，以及政治理性化和政治乡土化的矛盾与冲突。这项微观政治生活研究的贡献在于，它真实而鲜活地给我们呈现县域政治的常态化运作图景，但缺点是没有展现县域日常性政治生活的本身逻辑，更没有从县域政治内部去揭示形塑县域日常性政治生活的结构性因素。也就是说，由于作者缺乏一种内部研究的视角，从而习惯地落入到传统与现代、理性化与人格化的二元框架中。这种二元框架的背后其实依然是现代化和理性化的理论关照。这种理论关照下的中国基层政治运作特点必然是作者所说的“人格化”、“关系化”和政治权威的“卡理斯玛”。
　　当然，与上述较为理性的县域政治研究不同，那些怀抱政治民主情怀的学者则直接为县级政府的未来指明了方向，设计出了“县政改革的目标和路线图”〔1〕，并进一步指出“县政改革是中国改革新的突破口”。基于对县级人大代表制度、党政权力运行特点和县级司法等制度的分析，这些学者认为县政改革的方向应该是建立在行政分析和政治分析基础上的民主自治。具体的路线图则是先对县级人大代表制度进行职业化和专业化改革，然后将县级司法和检察系统独立，最终实现县级主政官民选，即解决县级官员的权力来源问题。这些为县政改革所开具的药方其实也不是什么新方子，早在十年前就为乡镇改革开过一次，也试用过，只是没有结出什么好的果实〔2〕。也正因此，县域政治改革才开始慢慢进入这些学者的视野。
　　自农村税费改革特别是取消农业税费以来，乡镇政府自主性逐渐丧失，越来越成为县级政府的派出机构，被认为徒有“政府”虚名而无“执政”之力的弱政府〔3〕。相对于乡镇这一不完备政府，县级政府则是一级又稳定又完备的政府，在政治体制改革方面更具有“典型、标本的作用”〔4〕。此外，随着乡镇政府地位及其治理乡村社会能力的下降，基层社会的矛盾开始涌向县级政府。县级政府开始替代乡镇政府成为中央和基层、国家和社会、城市和乡村、传统和现代的“接点”〔5〕，在基层治理中扮演着越来越重要的角色。这些现实愈加促使主张政治民主化改革的学者不再将希望寄托于徒具虚名的乡镇政府，而纷纷将县级政府作为中国政治改革的“突破口”。
　　县级政治体制改革的情怀固然可贵，但因为对县域政治实践特别是县域社会治理实践缺乏客观的调查研究，浪漫主义的色彩过于浓重，从而容易使人觉得有种“为了改革而改革”的价值取向。事实上，相对于乡镇政府的研究，专门以县级政府为对象的研究无论是在政策研究部门还是在学界，都显得较为单薄。我们目前对县级政府的运行特点、运行逻辑，以及县域治理的特点和模式都缺乏全面而客观的了解。在此现实下，仅凭满腔热情的改革情怀可能是不够的，还仍然需要那种“解剖麻雀”的精神，对县域政治和县域治理作全面而细致的分析。
　　二、财政与县级政府公共服务能力
　　在县级政府的研究中，财政学秉承其学科一以贯之的研究主题，对县级财政体制变迁、财政制度改革、财政收支情况以及县级财政与其他政府之间的财政关系等，作了极为丰富而系统的研究，并积累了大量的研究成果。但财政学对县级财政的研究主要是一种文本化和制度化的路径，局限在文本制度上讨论财政体制、财政制度、财政策略和财政关系，往往表现出“就财政议财政”的狭义性和单一性。即使运用经验主义的路径去考察县级财政的实际状况，财政学对县级政府的研究也多为就事论事的政策性研究〔6〕。
　　无论是财政学还是其他学科，公共品供给可以说是财政视角下的县级政府研究的共同主题。这些研究主要是从财政收支的角度来讨论县级政府的公共品供给状况以及公共服务能力，而且主要集中于分析财政收支结构和财政实际状况，以此来衡量农村义务教育、农村文化、医疗卫生事业等公共服务供给水平。代表性的研究主要有王敬尧的《地方财政与治理能力》，该著作详实地考察了中部地区的县级政府财政收支情况与县级财政能力、服务能力和应急能力的关系，阐明了县级财政体制和财政结构是影响治理能力的关键因素，并由此构建了“互赖地方治理模型”的县级治理能力理论〔7〕（p。332）。
　　财政资源是构成县级政府治理能力的一个重要基础，从县级财政入手来分析县级政府满足公共服务需求的能力无疑是一个重要的面向。此外，政财视角的运用主要依据财政收支数据，这使得对县级政府公共服务能力和治理能力的分析显得易于操作。但目前对县级政府财政与公共服务能力的研究都显得过于宏观和宽泛，主要采用一些省级或县级的总体性数据进行分析。这些分析在讨论公共服务供给时也是在极为宽泛的层面运用，比如大多是对诸如农业、教育或医疗卫生等整个行业的分析，而缺乏对县级政府实际财政运作以及县级财政与县级治理实践的分析。总体来说，财政视角下的县级政府研究在运用一些总体性数据来分析公共品供给或公共服务供给水平这一核心命题外，几乎不考虑与县级财政相关的其他政治和社会治理问题。
　　三、能动者与县级政府政策实施
　　能动者视角是新近才引入县级政府研究的一种视角，它主要强调县乡干部在县域政治和社会治理中的角色和功能，讨论的核心问题是县乡干部与县级政府政策实施之间的关系。代表性成果是《主动的地方政治：作为战略群体的县乡干部》，这一成果将县乡干部视作位于相同地位、拥有共同价值、为了共同利益而协作的“战略性群体”，以强调这一群体对县域决策和政策执行的主动性和能动性〔8〕（p。3137）。
　　显然，相较于我们所熟悉的“国家与社会”这一分析视角，能动者视角试图把握具体的行动者与制度运行之间的关系，而不是仅仅关注国家与社会之间的相互影响、相互塑造的关系。因此，这一视角不仅体现了“结构与互动”的分析方法，也体现了新制度主义“理性人”假设的分析路径，从而有利于我们看到国家机构中的个人如何影响政府政策实施和相关制度运行〔9〕（p。433438）。在能动者视角明确提出之前，虽然在县乡政府行为与角色的研究中强调了基层政府的主动性和自主性，但这些分析一般将县乡政府作为一个抽象的整体加以处理，并不关注政府内部具体的个体或群体的行为与角色。比如从20世纪80年代所流行的“地方法团主义”开始，地方政府便在不同的研究者面前呈现出不同的面向。无论是“发展型政府”〔10〕（p。925）、“主导型政府”〔11〕（p。156190）还是“掠夺型政府”〔12〕（p。1326），都突出地方政府和地方官员在国家政策执行、地方经济社会发展中的能动性和主体性。但在关于地方政府角色的分析中，我们很难看到具体的政府官员身影。因此，能动者视角的运用将有助于我们从更为微观和具体的结构和行动中理解影响地方经济社会发展和社会治理的动力。在我看来，地方政府中的能动者既可以是个体化的官员（如县委书记），也可以是群体（如海贝勤所说的“战略性群体”），还可以是其他行为主体，如家族、商人、灰色组织、上访户、钉子户等。如果影响县域经济发展和社会治理的诸多主体都被加以关注，那么关于县域政治和县域治理的研究可能会变得更为全面、客观而丰满。
　　四、治理与县级政府治理实践
　　与上述三种视角不同，治理视角是一种整合主义的视角。正如杨雪冬在总结地方政府研究视角时认为，治理的分析视角不仅具有很强的“包容性和综合性”，而且也实现了“普遍性和特殊性的统一”，可以弥补其他视角的局限和不足。这是因为治理不仅涉及权力如何运行、规则如何形成，而且涉及从全球到国家再到地方和社区的不同治理层次和众多治理主体。因而，“这样一个多主体和多层次的分析视角很适合分析地方政府的实际运行”。
　　然而，在目前的县级政府研究中，运用治理的视角来分析县级政府实际运行的成果并不多见。除了刘国富的《社会治理与公共服务中的县级政府以C县为例》和折晓叶的《县域政府治理模式的新变化》外，几乎难以检索到较为显著的其他成果。刘国富的研究给我们呈现了县级政府在工业、农业、城镇化和公共服务体系四方面的建设中，与民众、企业和协会等主体的行为互动模式，总结出了江浙发达地区“强政府、强社会”的发展模式〔13〕（p。210）。虽然该著作并没有提出一个令人发思的学术命题和一种对现实经验具有很强解释力的新理论，但由于作者是一位基层政府工作的实际操作者并长期担任县级主要领导，亲自参与县级政府的决策和运作；所以该著作不仅给我们呈现一幅全面而又完整的县级政府治理的画面，而且也展现了一些鲜活而细致的资料，这便是该研究的最大价值所在。
　　折晓叶的文章给我们揭示了当前县域政府“行政政治公司”三位一体的统合治理模式。这一模式具体表现为县级政府借助“项目平台”，通过行政审批权获得土地等核心资源的垄断权，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担经济发展主体的角色，从而使得县域政府的权力、意志、绩效三者互为推动〔14〕。应该说，这篇文章的分析很深刻，它令人信服地总结出了县域政府治理的总体模式。当然，它也给我们留下来许多思考和研究的空间，同时也给我们未来的研究带来了新的挑战和机遇。比如，这种治理模式内部的治理机制、治理技术、治理主体、治理结构以及各主体或结构之间的关系是什么？另外，正如作者所说，县域政府的统合治理模式在促使县域城市突飞发展的同时也带来了诸多治理困境。那么，这种治理模式具体的治理效果如何？又产生了什么样的治理困境？这些治理效果和治理困境对县级政府本身的治理能力将产生什么样的影响？对这些问题的思考和讨论将有助于推动当前县级政府的研究。
　　治理视角的运用虽然离不开对治理模式、治理技术、治理机制、治理主体以及治理能力等治理的内涵和要素的讨论。但是，如果我们试图在一项研究中将治理的所有内涵和要素都加以考虑和分析，这虽然能够获得一个面面俱到的印象，但势必丧失对研究主题和研究对象之认识的深刻性。因此，寻找一个既能使研究主题十分明确又能最大范围地包容其他要素的治理框架就显得极为有意义。选择治理要素中的治理能力作为研究框架，可以很好地体现这种包容性。
　　五、治理能力：县域政府研究的新取向
　　在“治理能力”概念普遍使用之前，人们一般用“政府能力”或“国家能力”来阐述政府或国家的能力状况和能力要求。“政府能力”偏重于强调政府的执行能力、资源汲取与配置能力和维护权威能力，
　　关注政府下命令的权力和权威的使用，是以政府为中心的研究视角〔15〕。从政府能力到治理能力的概念转换，一方面体现了社会变化和政府运行环境的变化；另一方面体现了研究视角的转换，即从之前以国家或政府为中心的管控视角转换为现在的以社会为中心的治理视角。具体到基层政府研究，对治理能力的研究也意味着从政治民主化的理想和激情转换为对基层治理实践更为理性的观察和思考。
　　在讨论国家能力时，王绍光区分了八种国家能力：强制能力；汲取能力；监管能力；濡化能力；统合能力；再分配能力；吸纳能力；整合能力〔16〕（p。174）。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，研究者又将国家能力划分为合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应制能力、管控能力等〔17〕。可以看出，对国家治理能力的划分主要是依据国家治理的目标和治理职能，强调国家宏观层面的发展和秩序问题，具有一定的普遍性。虽然基层治理能力内涵于国家治理能力之中，但由于基层政府位于中国行政体制的末梢又是处于国家与社会接点的一线政府，其所面对的是人们日常生活中细如毛牛、五花八门的各类“小事”。这种独特性决定了基层治理目标与国家治理目标有所区别。正如潘维所说，国家治理依赖于国家这一大型的科层体系，而大型科层体系是“办大事的机构，办不了小事”，基层治理则需要解决大型科层体系难以解决的“小事”。如果人们日常生活中的“小事”解决不了，就会日趋积累起“怨气”，“小事”就会拖成“大事”。事实上，众多群体性冲突事件的发生往往源于人们在“小事”中所积累的不满和愤怒，最终导致政府“维稳”成本不断上升〔18〕。
　　因而，相对于国家治理能力而言，以县域政府为主体的基层治理能力更强调处理具体公共政策、公共事务的执行能力和回应能力。县域政府至少要具备以下三方面的治理能力：一是政策执行能力，以应对各类向上而下的国家政策和种类繁多的行政性或政治性任务；二是回应和满足公共治理需求的能力，以应对各种自下而上的社会治理需求；三是实现公共秩序的能力，以应对复杂多样的社会秩序。这些治理能力的运作都需要资源作支撑，这些资源包括有形的物质资源和无形的非物质性资源。具体而言，构成县域政府治理能力的有形资源主要包涵基于财税收入的财力、治理所需的信息、技术，以及官僚制组织本身组织结构及其人力资源；无形资源则主要包括政府公信力、治理主体间的信任与共识，以及治理区域的社会资本。
　　虽然也有学者从有形资源和无形资源的角度区分了政府所需的各种治理能力，但在具体的经验研究中，一般从有形资源角度来评估政府的治理能力，较少考虑到构成治理能力的无形资源。如上文所述的财政视角下县级政府公共服务能力的研究就是一个典型的例子。然而，相对于财力等有形资源，类似于信任、共识和社会资本等无形资源对于国家和政府治理能力的影响更为显著。普特南认识到，意大利不同地区治理质量的差异与社会资本相关，而非与经济现代化相关〔19〕（p190213）。福山也认为，如果一个区域社会具有自己的社会资本，那么这个社会就会具有很多诸如诚实、互信、互惠互利、履行义务等规范，这样的社区能呈现出较高的信任和合作水平，其公共治理能力和治理质量也相对高〔20〕（p143）。毋庸置疑，如果民众对政府的信任度高，政府与民众之间就容易达成共识，政府治理能力相对较强；相反，如果民众对政府的信任度低，政府和民众之间就难以合作，治理能力就弱。事实上，目前县域群体性事件频发、信访数量增多，往往是由于群众对当地政府及其工作人员缺乏信任，这“警示我们必须关注基层干群关系中的‘信任危机’”〔21〕，因为一个信任缺失的政府必定缺乏公共政策实施的组织能力、动员能力和执行能力，以及社会治理能力。所以，如何从信任等无形资源的角度来研究县域政府治理能力将是一个极为重要同时又极具挑战性的工作。
　　需要强调的是，治理能力的分析框架除了包涵治理能力本身的结构及其运用之外，也关涉治理框架中诸如治理机制、治理技术、治理主体等其他要素。比如在县域治理中，无论是县域治理机制还是治理模式，背后其实都反映出县域政府的治理能力问题，都要涉及治理能力这一主题。
　　首先，政府治理模式的背后隐藏着政府的治理能力问题。以折晓叶所揭示的县域政府的“行政政治公司”统合治理模式为例。在这一模式的具体运行中，以“土地为核心的项目平台”是推动整个模式运作的核心内容和关键要素。该模式的主要功能在于如何将土地资源转换为县级政府的财政收入。因为财政收入是县级政府治理能力最为基础的因素，所以这一治理模式的背后深层次问题仍然是治理能力的问题。
　　其次，政府治理技术的使用可以反映政府治理能力的强弱。比如在目前县域治理中，“摆平”、“搞定”成为政府运作中的关键词，同时也是县乡干部对治理实践的生动解读〔22〕（p。234）。在“摆平”和“搞定”的治理思路下，县乡政府可以任意调动一切可用的权力技术，无论是正式的还是非正式，无论是制度化的还是非制度的，从而使县域治理呈现出诸多纷繁的“摆平术”、“搞定术”。大量非正式治理术的出现恰恰可以说明政府治理能力的软弱，因此缺乏制度化的权力技术而不得不借用不具合法性的非制度化技术。
　　最后，治理主体的结构特点也可以体现政府治理能力的强弱。如果一个多主体的治理结构可以为共同的治理目标进行协商与合作，那么这一结构能够体现出较强的治理能力。相反，如果在一个多元的治理主体结构中，各治理主体间各自为政、无共同利益基础、无法达成共识与合作，那么这一结构将呈现出较弱的治理能力。进而言之，如果我们不分析治理主体的结构特点，仅仅从多元主体的角度看，就容易认为治理主体的多元化、多层次性意味着从单一权力主体向多元权力主体的转变，意味着治理的民主化，从而看不到其中的治理能力问题。正是因为关注到了治理结构的特点，曾经宣称“历史的终结”的福山就发现诸多实行了现代民主制度的第三世界国家反而陷入了“软弱无力”的治理能力缺失之困境中，所以他后来非常强调“信任”和“国家建构”，以解决如何提高政府治理能力的问题〔23〕（p。96）。
　　概言之，对治理能力的研究可以最大限度地包容治理框架的其他要素，同时也能体现治理视角本身所具有的“包容性和完整性”这一特征。基于此，我们倡导选择治理能力作为研究县域政府研究的主题和分析框架。这一分析框架有助于我们呈现县域治理机制、治理主体、治理技术等县级治理的其他要素和面向，以全面地理解县域治理的实践及其逻辑；同时也可以涵盖财政、权力和能动者的视角，以及这些视角所要关注的主题。如前所述，县级治理能力不仅与财政、权力运行和权力技术的使用相关，也与能动者（亦即治理主体）的结构特性相关。