辛向阳：国家治理的法治路径

　　党的十八届四中全会指出了全面推进依法治国的总目标，是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这一总目标要求依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这一总目标告诉我们：促进国家治理体系和治理能力现代化，很重要的一点就是全面推进依法治国进程。
　　一、国家治理要不断使中国特色社会主义制度法治化
　　十八届四中全会指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。”这是国家治理的根本所在
　　加强人民代表大会制度这一根本政治制度的法治建设。这包括完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，使全国人大及其常委会能够更加全面地承担起监督宪法实施的责任；健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度，使立法工作更加科学化。增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，使立法工作更加专业化和职业化。
　　加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。要加强相关领域的法治体系建设，依法解决好协商的主体与客体问题，解决好协商的程序与机制问题，解决好协商结果运用与反馈等问题，真正在法律上做到习近平总书记讲的“有事多商量，遇事多商量，做事多商量。”涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。这四个“涉及”要落实好，需要建立一系列配套的法律制度。
　　要完善民族区域自治制度的法治建设。民族自治地方的自治权落实的程度取决于《自治法》的细化和量化程度，自治法越细化，自治权落实就越充分。这要求国家立法机关进一步完善与《民族区域自治法》相配套的法律、法规建设。尽快制定出台相关法律解释或实施细则，明确民族区域自治法律关系主体的权利和义务，提升基本法的规范性和权威性。民族自治地方也要加快完善地方自治法规。
　　推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，难点在基层，工作重点在基层。基层治理法治化就要增强基层干部法治观念，树立办事依法、法治为民的意识，提高依法解决问题的能力。要引导基层群众依法行事，树立遇到问题找法和用法的观念。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。
　　二、国家治理要解决领导层依法有序更替问题
　　在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，习近平提出了一个十分重要的理论判断：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”他又判断说：“经过长期努力，我们在解决这些重点问题上都取得了决定性进展。我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制，普遍实行领导干部任期制度，实现了国家机关和领导层的有序更替。”为什么说中国的国家机关和领导层的有序更替？
　　第一，中国的领导层实行的是集体领导体制。1981年11月13日，邓小平在会见南斯拉夫《信使报》记者达拉雅奈科维奇时强调：“中国自从粉碎‘四人帮’以后，强调的是集体领导。特别是一九七八年十二月召开党的十一届三中全会以后，我们根据毛泽东思想的原则，实事求是地分析中国的新情况，提出新问题，是有些新东西。这些东西是我们集体讨论、集体决定的。当然，也不否认个人的作用，比如说我个人在里面起了我自己应该起的作用。许多具体政策、具体问题，有的是这个同志提出的，有的是那个同志提出的，并不都是我一个人提出的。可以这样说，问题都是经过集体讨论，最后是集体决定的。”〔1〕我们有实行集体领导的中央委员会、中央政治局和政治局常委会，我们还有中央领导下的财经领导小组、外事领导小组、全面深化改革领导小组等。这些机构确保了领导层决策的集体性和科学性，也保障了领导层更替的科学性。
　　第二，领导层更替有完整的制度加以保障。首先，有代表大会制度的保障。党的领导层的更替是通过全国代表大会完成的。党章明确规定：党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。党的全国代表大会的职权是：听取和审查中央委员会的报告；听取和审查中央纪律检查委员会的报告；讨论并决定党的重大问题；修改党的章程；选举中央委员会；选举中央纪律检查委员会。这些制度规定使领导层的更替能够有序进行。其次，有民主集中制的组织原则。这一原则要求保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时要求维护一切代表党和人民利益的领导人的威信，从而很好地保证了领导层的更替完全符合人民的利益。
　　第三，领导层是集体选择、长期培养的产物。按照胡鞍钢的研究，领导人产生要有两个台阶：第一个台阶是担任党的省区市委书记，这是能力、知识、信息、经验“加速积累期”；第二台阶是担任党的集体领导成员的主要助手，这是“集体交接班”的过渡期。无论是加速积累期还是集体交接班过渡期，都鲜明地体现了领导层集体培养和人民选择的特点。
　　今后的任务就是要在有序的基础上实现依法，也就是要加强领导层更替的法治化建设，包括在党章中使已经成熟的做法制度化。
　　三、国家治理要依法防止利益集团对党的影响
　　当代中国，社会主义市场经济的深入发展会不会造成政治上出现利益集团化问题？习近平在2014年1月1日发表的《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的文章中十分尖锐地指出：“使市场在资源配置中发挥决定性作用，主要涉及经济体制改革，但必然会影响到政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。”这种影响主要是积极的一面，但也有可能造成消极的影响。市场在配置资源中发挥决定性作用会不会使政治领域中出现市场化的倾向？如何防止市场中的经济利益集团对政治产生消极性影响？2014年10月8日，在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中，习近平再次指出：“不可否认的是，在发展社会主义市场经济条件下，商品交换原则必然会渗透到党内生活中来，这是不以人的意志为转移的。”如何使渗透到党内生活中的商品交换原则得到有效控制，是我们在国家治理中必须主要到的一个大问题。
　　要加强党内法规体系建设，用共产党的政治逻辑驾驭住市场逻辑。共产党最大的优势就是没有自身特殊利益，党始终考虑的是全国人民的根本利益。得民心者得天下，失民心者失天下，人民拥护和支持是党执政最牢固的根基。通过党内法规体系建设，使党在任何时候不会偏离人民利益的轨道，始终为人民服务。要抓好作风建设，防止利益冲突和诱惑缠身。社会上各种各样的诱惑缠绕着党员、干部，“温水煮青蛙”现象就会产生，一些人不知不觉就被人家请君入瓮了，就会自觉不自觉地成为利益集团的代言人。
　　要加强制度建设，用制度逻辑驾驭住市场逻辑。习近平指出：“不允许搞团团伙伙、帮帮派派，不允许搞利益集团、进行利益交换。”如何防止利益集团影响？最可靠的办法就是建立法治，比如对领导干部的重大批示依法进行规范。当前要注意一些利益集团利用领导的批示获取自己的利益的问题。还可以建立对领导干部审批项目和干预项目的记录制度，使项目更加公开化、透明化，切断领导干部手中权力与市场之间的利益输送渠道，使官场与市场之间有泾渭分明的防火墙。正如习近平所言：“现在的社会，诱惑太多，围绕权力的陷阱太多。面对纷繁的物质利益，要做到君子之交淡如水，‘官’‘商’交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。”
　　四、国家治理要依法解决社会流动性问题
　　所谓社会流动性就是没有什么社会背景的人有更多的发展机会。一个现代化的国家治理应该使没有社会背景的人更多地有发展的机会。当前，存在的问题主要就是没有背景的人缺乏机会，社会流动性在减弱。2013年1月22日，在十八届中央纪委二次全会上的讲话中，习近平尖锐指出：“如果升学、考公务员、办企业、上项目、晋级、买房子、找工作、演出、出国等各种机会都要靠关系、搞门道，有背景的就能得到更多照顾，没有背景的再有本事也没有机会，就会严重影响社会公平正义。这种情况不纠正，能形成人才辈出、人尽其才的生动局面吗？这个社会还能有发展活力吗？我们党和国家还能生机勃勃向前发展吗？”刘云山2013年11月19日在《人民日报》讲：当前在中国一定程度上出现了社会分层“凝固化”和社会流动“缓慢化”现象。“越过龙门的鲤鱼”越来越少：社会阶层间的堤坝越来越高，社会底层向上流动性减弱。反映在教育上：穷人的孩子上名牌大学、一流大学的机会在减少。反映在就业上：“萝卜招聘”、“因人画像”、“绕道进人”等现象越来越普遍，相当多优质岗位都被关系生所占据。
　　这些问题要通过完善现有的《教育法》、《义务教育法》以及《就业促进法》等法律体系逐步加以解决，需要制定更多的法律确保社会向上流动性不减速。为此，党的十八届四中全会作了系统部署：“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”这些法律应当尽快落实到位。
　　（作者为中国社科院马克思主义研究院研究员、博士生导师）
　　【注释】
　　〔1〕中共中央文献研究室：《邓小平年谱（19751997）》（下），中央文献出版社2004年版，第784页。
　　来源：人民论坛