秦德君：国家治理能力现代化的五个维度与三个层级

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，并把它作为全面深化改革的总目标，这是国家治理上的革命性变革。国家治理能力是衡量一个国家文明层级的重要指标，实现治理能力的现代化，是中国现代化历史进程中一项战略性任务。
　　治理能力现代化的五个重要维度
　　治理能力现代化不是一个简单概念，而是有着特定规定性的深刻命题。治理能力现代化至少有以下五个重要维度：
　　从管理到治理。管制、管理是单向一维的，即政府作为管理主体，自上而下输出管理，社会和公众作为客体被动“接受”管制和管理。而治理是开放多元的，它由社会、公众、政府多维参与构成。正如习近平总书记强调的：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”从管理向治理的转型，是推进和提升治理能力的起点。从管理到治理不仅是认识上的提升，更是国家治理技术层面的完善。
　　从他治到共治。人类传统社会都是一元的“他治社会”，整个社会生活是行政力量为主导的“他治”，这种治政方式有其历史合理性，但行政力量包打天下的时空已一去不返，且“他治”模式成本高昂、效率低下，公众参与低迷。社会各方参与的“共治”模式，才是现代国家治理的根本之道，它也是现代公共生活的合法性基础。
　　从人治到法治。中国经历了漫长的“吏治人治”社会，近现代以来则常以“法治”之名行“法制”之实。人类早期限于社会规模和社会物质文化条件，人治尚可实行，随着现代性的发展，人治的“文明窘迫”日显其境。现代化的政治特质之一就是法治。觉悟、善端、自律这些东西固然十分重要，但现代治国理政的基础是“唯则定国”，只有法治，才具有共性抽象、整体治理、规则治事的功能。没有法治便没有现代化。
　　从传统治理到现代治理。以农耕社会为背景的治理理念、治理方式、治理制度与结构经先秦两汉、唐宋元明清，期间虽有变革，但主体结构变易并不大。宗法文化、吏治文化、血缘文化、专制文化至今影响仍盛。传统国家治理与现代国家治理的最大区别在于，传统的国家治理建立在人与自然关系的基础上，现代国家治理则建立在“人自然社会”三元基础之上。国家治理能力现代化就是要在治理理念、治理方式、治理制度与结构上革故鼎新，按照现代化的内在要求，用现代先进科学的方式来治理社会、优化社会、发展社会。
　　从工具理性到价值理性。工具理性的核心是对效率的追求，即通过对现实环境的精确计算和技术崇拜实现人本质力量的物化，实现事功最大化；价值理性则关注治理行为是否合乎正义价值、公正理念和追求行为的合目的性，它不排斥功利但不以功利为最高目的。工具理性解决“如何治理”，价值理性则解决“治理什么”和“何以治理”，它们互为依恃。从工具理性向价值理性的转型，是提升治理能力现代化的迫切要求。
　　治理层级与治理能力
　　中国是单一制国家，公共治理结构具有垂直性，国家治理体系存在宏观（高层）、中观（中层）、微观（基层）三个层级。它们各有其特定要求，共同构成了国家治理体系的整体。宏观治理层级是国家制度法律等政治规则和国家战略、国家公共决策的策源地，具有国家战略决策的总体性和高覆盖性；中观治理层级是省、直辖市、自治区，是公共治理的地方化，是一种地方治理；微观治理层级是省、直辖市、自治区以下的基层结构，为国家治理体系之末端，即“草根政治”。三个治理层级的功能配比和运行机制，形成了中国特色治理体系的结构体系。
　　从治理能力现代化视角看，宏观层级治理能力所涉及的主要问题是治国方略、大政方针这些根本性问题，它要求从整体的、战略的层面确立和把握国家的政治价值、前行方向和发展进程。这一治理层级的基本任务是制定政治纲领、确定社会经济发展战略和重大社会公共政策。
　　治理体系的中观层级承上启下，作为治理体系的地方结构，这一层级在中国行政序列中不仅是“中间”环节，更是“中坚”环节，它既有战略性的谋篇布局，更有战术性的营运操作。考量中观层级治理能力最主要有两方面：一是国家宏观战略如何在地方治理中全面贯彻落实，即国家大政方针在地方的贯彻率、实现率及其运行效率；二是政策规制和治理模式上的“创制能力”，亦即在公共治理的地方化方面，是否形成组织化的、富有地方特色的政治行政“编码程序”。正因为这样，要求这一治理层级更多从“战略战术”“规则艺术”“贯彻性创制性”的互动结合上把握恰到好处的平衡与比率。一个良好、健全的中间治理结构，必须清晰地厘清和解决好上述问题，形成凸显中国特色、地方特点的行政治理机制。
　　而治理体系的微观层级，是国家治理的前沿和末梢。它是检验一个国家治理绩效高低的重要变量。对于单一制国家体制来说，基层治理状况甚至决定了整体治理能力的水准。由于微观治理层级处于公共治理一线，面对的是大量具体繁杂问题，因此最易出现以“管”代“治”、“器”盛“道”弱，行政理念少且随意性、变动性频率高这些问题。在中国当下治理命题中，基层治理层级尤需切实提升治理能力，建构制度化治理机制，形构审慎、平稳且一以贯之的行政风格，特别是提升“执经通权”“奇正相生”的治政素养。