陈朋：走出地方治理困境

　　客观而言，近年来，在推进国家治理现代化的统一布局下，地方治理水平不断提升、绩效不断彰显。但是地方治理中也有一些困境需要引起重视，并亟待解决。
　　四重因素的制约
　　治理主体单一。改革开放以来，多元主体参与地方治理的期待和诉求明显增多。但是，囿于全能性行政惯性尚未完全根除，再加上社会力量成长进程的缓慢，政府在地方治理中处于“一统独大”的地位还甚为明显。这种情况的后果就是，在地方公共事务治理中，行政吸纳社会成为一种常态，“一竿子插到底”的工作模式不断延续到最基层。然而，依靠政府的单一治理，不仅容易给政府自身施加压力，让政府承担了大量不能做而且也不一定能做得好的事务，而且会让本来可以成为地方治理重要主体的社会力量慢慢养成“事不关己，高高挂起”的参与惰性。
　　治理力量碎片。随着地方性公共事务的不断增多和日趋复杂，尤其是公众公共服务需求的不断增长，地方治理迫切需要构建一个协同式治理模式。但是，从实践来看，协同式治理尚未真正出现，碎片化情形却异常明显。这种碎片化治理主要表现在两个方面：一是地方治理的政策制定缺乏整体性和系统性，部门分割、利益自肥、罔顾公共利益的情况成为很多地方的现实常态。比如，在整治建筑工地尘土飞扬的问题上，建设局、环保局、城管局、施工单位都是责任主体，但是这些部门又往往从自身利益出发，制定对自身较为有利但是并不一定有助于彻底整治尘土的政策，所以，最终出现多个部门都治理不好一块尘土地的怪现象。二是地方治理的过程缺乏协同与配合。各自为战的治理导致资源大量浪费、成本急剧增加，效率却迅速降低。比如，现在不少城市开始出现晚上倾倒装修垃圾的问题，城管局要求街道指导社区监控并负主要责任，街道则以不在本辖区为由予以推卸，环卫队最后又将问题归结到城管局。这就是治理力量分散、部门缺乏协同配合而导致分而治之的结果。
　　治理权责失衡。良好的地方治理必然要求权责对称。但是，当前地方治理权责不对称的情况还较为突出。以社区治理为例，其权责失衡的情况非常明显。首先表现在街道与社区之间，社区有责任完成街道代表政府交办的任务，但却没有相应的权能资源。其次表现在街道与政府职能部门之间，理论上讲，作为“条条”的职能部门与作为“块块”的街道，具有一致性的根本利益，但由于面临不同的考核机制和不同的利益诉求，二者分（工）而不明（确）、分（工）而不合（作）的情况还是较为普遍。而多数情况下，区政府职能部门处于有权无责的地位，街道处于相对有责无权的弱势地位。这种情况导致的结果就是，争权夺利、推诿扯皮、敷衍塞责等现象时常发生，选择性执行、象征性落实等问题普遍存在。
　　治理取向偏移。地方治理的最终取向到底是什么？应该是促进地方经济社会健康发展。而这又是建立在一定社会秩序的基础之上。于是，为了打造和谐的地方秩序，地方政府几乎是竭尽所能。然而，这个过程出现了很多偏移。首先是维稳异化。为了所谓的稳定，一些地方政府投入了大量的人财物，尤其是在重大节假日或敏感时期高度紧张，并创造了很多诸如“人盯人”“连哄带骗”“强力遣返”等维稳策略。然而，这种维稳思路不是建立在法治的基础上，而是寄希望于“花钱买平安”“政治动员”等机制。所以，一些地方不断陷入“投入越多维稳压力越大投入继续增加”的维稳怪圈。其次是非此即彼、丧失活力。当秩序遭受挑战时，人们倍感秩序的重要。于是，一种不计成本的“秩序论”开始上扬。
　　针对问题探索地方治理路径
　　早在1995年，全球治理委员会在发布了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了明确的界定：治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。在全面深化改革的当前，地方治理必须作加快探索步伐。
　　构建科学合理的公共参与结构。当前，地方治理之所以出现主体单一、力量碎片等问题，重要缘由之一就在于缺乏有效的公共参与。因而，在推进地方治理现代化的过程中，要以“顶天立地”之法引导公共参与。所谓“顶天”就是要从战略高度来引导全社会尤其是各级领导干部充分认识公共参与的重要价值，要看到公共参与不仅能让公众感知到个体与公共领域的交集，而且还有助于减轻政府负担，促进政府提升工作效能；所谓“立地”就是脚踏实地地搭建诸如民主恳谈、民情沟通、民意直通车等简便易行的参与平台，引导公众不断参与身边的公共事务治理。公共参与结构还同科学合理的政社关系密不可分。因此，要划分政府与社会的边界，尤其是要明晰政府与社会组织之间的权责关系，努力建构政府与社会组织之间以服务为轴心的新型关系，有效解决当前政府职能越位、社会组织职能不到位、政府和社会组织相互之间职能错位的问题，并结合实际构建一个包括法治体制、监管体制、支持体制、合作体制等体制框架在内的现代社会组织体制框架。
　　合理划分政府的权责范围。按照“全面清权、减权放权、合理配权、依法用权、阳光晒权”总体思路合理划分政府权责范围。清权就是要对照法律法规及地方实际、群众要求和政府本质使命，认真全面梳理政府内设部门的主要职能及行政权力，对不合适宜、不合法规的权力要及时革除，对需要加强的监管职权则要及时补充，对于不归政府所掌握的权力要及时归还社会；减权放权就是要通过简政放权和优化政府流程，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大程度地减轻政府对微观领域的干预；合理配权就是要根据实际对地方权力进行标准化配置。比如可以根据情况配置副省级城市、一般地级市、经济强县、一般的县（市、区）、纯城区、城乡混合区等多个标准权责配置模板，尤其是要做好“强县扩权”“强镇扩权”这篇大文章，为其地方治理提供保障；依法用权就是要坚持“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则，提高地方官员和群众的法治理念，并按照法治规则来履行职责，以切实推进地方治理法治化。阳光是最好的防腐剂，因而可以借用网络信息技术手段，打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察为一体并可以实现在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能的权力公开运行平台。
　　统筹发挥法、理、情的积极功能。这里的重点有两个：一是需要将依法管理与以理服人、以情动人有机结合起来，通过劝说、引导和信服的方式而不是硬碰硬的粗暴方法来实施“软治理”，尤其是要以此切实改变“刚性维稳”“拦截访民”“野蛮执法”的管控手段；二是要充分发挥情、理因素对法治手段的有益补充。对此，可以引入“熟人社会”的规则，充分发挥政治觉悟高、群众反响好、责任意识强、身体条件好、乐于奉献的志愿者或热心人士参与地方治理活动，并引导各类治理主体在互信的基础上开展合作实现共赢，以减少法治等刚性手段的不足。