贾康：不动产统一登记制度的意义和未来

　　根据第656号国务院令，《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日起施行。在国家层面不动产登记职责及机构整合工作完成基础上，省市县三级整合工作已全面铺开。条例共6章35条，对不动产登记机构、登记簿、登记程序、登记信息共享与保护等作出规定。整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，是国务院机构改革和职能转变方案的重要内容，也是推进简政放权、激发市场活力的有效举措，对于保护权利人合法财产权，保障不动产交易安全，夯实社会主义市场经济产权基础，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企业、方便群众，都具有重要意义。
　　一、不动产统一登记制度的意义和未来
　　从十八届三中全会和四中全会看，顶层规划层面的“关键词”首先是国家治理现代化，或称“现代国家治理”，当然连接着“现代市场体系”、“现代财政制度”作为国家治理的基础和重要支柱，并连接到四中全会全面依法治国的“全面法治化”。
　　这几个关键词联结在一起，落到实际生活里面，就要把中央所提出的“2020年改革要取得决定性成果”作为一个必须追求的实质性目标。真正对我们的挑战是全面改革，必须以全面改革实质性提升国家治理现代化的水平。不动产统一登记制度，直接对应这样的治国核心理念和战略层面的任务，它必须作为基础条件。因为从一个现代国家角度来考虑，管理上的第一个前提就是必须有清晰的信息，从而为国家治理打基础。
　　现在对于不动产登记，显然国务院给予了前所未有的重视，几个部门一起由国土资源部牵头，配合做这件事，要把改革、管理、政策优化基础的支撑条件做到实处。它当然是服务于整个中华民族的现代化复兴，这是实实在在的必做之事。没有一个相关信息的全景图、真景图，谈不到在管理方面怎么样体现政策优化，因为政策差别必须是有针对性的，必须是有结构特征的。
　　有了信息，有了全景图，便有可能形成比较优化的结构图，贯彻全面法治化。一个现代国家，起点上必须强调，产权保护制度的前提是产权登记制度。不动产是恒产，是最根本的产，它的产权保护的前提就是必须要有像模像样的产权登记，当然后面会跟着有一系列在这个基础之上产生的正面效应。
　　现在媒体上的很多说法，包括专家的说法，各自强调之处都有道理。以产权登记保护为原点形成的信息平台上，它的正面效应从多个角度解释都是可能的。比如，房地产市场调控的优化，显然会得到这样一个信息平台的支撑，这个信息平台无非就是决策优化、政策优化的技术性支撑平台。又比如中国必须推进的反腐，显然也会得到它的支撑，原来情况根本就不明，现在有了这个信息平台，在授权范围之内，暗账都是翻明了的，当然有这方面的功能。还有其它的，比如土地整理：前提条件是具体情况反映出来之后才能谈怎么整理。这些事情上，它的正面效应都会表现出来。
　　二、几个突出问题的认识与处理会得到不动产登记制度的直接支撑
　　第一，中国城镇化推进这么多年，城乡结合部还有不少模糊地带，甚至形成了积重难返的小产权房的问题。在物业税于十几年前作为改革大方向下非做不可的事项时，启动了六个地方、后来扩大到十个地方的物业税模拟空转试点。模拟空转的前提就是做登记这个事，只不过它是局部的。一个辖区之内要做模拟空转，所有的不动产登记都要到位，登记清楚并区分具体的类别当时分三大类：制造业、商业、住宅，把三大类所有具体的信息输入计算机，软件已设计好程序，按照指令自动生成物业税税基的评估结果。当时做这种模拟空转，就是要给以后的改革操作提供前面的实验，自然就要把包括城乡结合部的不动产产权一一搞清楚。
　　如果是小产权房，已没有退路，登记制度如果在2018年必须完成，那么2018年之前，不管北京有几十万套、其它城市有多少万套的这些小产权房，必须有对它的具体处理方案（似乎得分类，不是统统承认，或者统统不承认）。这里的利益处理可以观察一下深圳：深圳市早已经把土地归到国有终极产权的大平台上，但是它的好几十万原住民实际上涉及的“小产权房”非法定的产权房怎么处理？就是分类处理、利益框架和解决方案说清楚后，可以分期兑现，哪怕10年、20年逐步兑现都好办。这是问题导向下看，一个很好的“倒逼”，中国走向现代社会的城镇化过程当中，所有的模糊产权，特别是城乡结合部矛盾凸显的、似乎积重难返的问题，由此必须得到解决。
　　第二，现在社会中不可回避有灰色、黑色收入，混合在一起，大家谁也说不清整个财产的底账。如果把不动产登记具体到千家万户，包括企业、自然人，所有的东西理清楚，都是依法登记、依法受到保护，不合法的自然会浮出水面、促其解决。
　　第三，还有老百姓关心的两极分化，这个格局到底是什么样子？实际上需有一个全景图。中国在这些年的发展过程中，收入的两极分化和差异明显扩大，是跟财产配置如影随形的，实际上在这20多年的城镇化加速发展过程当中，财产对收入的影响更大，因为不动产进入急剧升值的轨道。从土地房屋看，我们房改以后的商品房，它从原来无价变有价以后，是迅速从低价向高价的演变。这正符合城镇化发展的规律。去年大半年的楼市演变，说明它又有一个阶段性的调整，也就是说要进入新常态，使前十年所表现的“单边市”演化成分化的市场。正常的市场应该有波动、应该有分化，这是本来意义的、更健康的市场。这个过程中间，对收入和财产的演变我们需要有一个非常客观、真实的信息系统，使相关的调控、相关的政策设计等，得到比原来更高水平的技术性支撑。
　　第四，跟前面说的灰色、黑色收入问题合在一起，老百姓最关心的是什么？现在大多认同，官员是特殊的社会成员，他们要受到特定的约束，比如官员财产按道理应该有报告制度，一定级别以上的官员财产应该有公示制度。
　　中国正面对这样一个历史考验，怎么过这个关？现在终于有了一个倒逼机制：很快做不动产的登记，必须在每一个人的公民身份证是唯一、终生有效前提下做登记，自然相关财产情况只要给授权就能够查清，它对于以后要走向现代国家，必须推进官员全面的财产报告来说，当然是一个支撑，这是一个不言而喻的条件。
　　第五，就是整个社会要走到现代国家治理状态，必须带有现代社会特征，必须形成现代意义的税制。
　　市场经济通行的情况是，要搞市场经济必须搞分税制，分税制里少不了直接税，直接税里少不了住房保有环节的税。以2016年为节点，中央强调了财税配套改革重要的和基本的事项要见眉目，实际上是要给2017年的十九大做铺垫，也是给2020年全面改革取得决定性成果做铺垫。所以加快立法，从现在来看应是2015、2016两年的事情，估计2015年很难走完，要到2016年了，我们可以观察这个过程。
　　不动产登记，如果2016年年底之前，人大的加快立法最后走到审批通过房地产税立法，使保有环节也有税，那么2017年就是依法执行问题，不是扩大试点范围的问题。实际上这都是有相互关联关系的。从税的角度来说，统一登记也会给出一个新的境界。比如现在要考虑房产税即在住房保有环节要征的税，我认为中国的立法应坚持一个基本的思路，即不能照搬美国的普遍征收模式，必须给纳税人一个基本住房保障的扣除。假如是原来分散化由部门登记的情况，这个事情上的处理比较麻烦，而现在有这样一个统一登记制度，全国大联网以后，这件事就变成操作上很便捷的状态。征税时的扣除是第一套房子也好，是人均多少平方米也好，就变成可操作了。
　　宣传上，我们没有必要把登记制度一下跟某一个点直接相关联，但实际上对整个法治化国家的改革、发展、长治久安和可持续运行，它的支撑意义一定是全面的。在问题导向下，上面说到的至少五个角度，都有正面效应。从未来的前景来看，我们在判断它的意义和全面支撑作用基础上，当然要肯定不动产登记制度是我国法规体系建设和进步的一部分。现在我们称为暂行条例，把它放在法规体系的组成部分之内，以后也不排除若干年以后以更成熟的条文，把它上升为“不动产登记法”，这将是一个动态渐进分步走的过程。未来要以这样的法规支撑中国的常态。经济新常态是在经济“中高速”、结构优化、质量提升、加强创新驱动的综合概念之下，要面对和联结2020和2050年的目标。而我们现在讨论不动产登记制度的法规，显然也是服务于现代国家以后的长治久安，把它作为基本制度的组成部分。