作者简介薛文军，清华大学公共管理学院博士研究生，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地研究人员；彭宗超，清华大学公共管理学院副院长，中国应急管理研究基地主任。 危机决策是危机管理的核心与本质。然而，危机的突发性、紧急性、不确定性、威胁性与新颖性的特征，打破了决策者常规情境下的行为模式，使得决策者不可能采用常规的决策方式做出决策，如危机的紧急性要求决策者必须做出快速的响应，使得决策者不可能按照常规情境下正式的、耗时的决策程序来决策；危机发生发展的高度不确定性，进一步打破了常规情境下决策者基于确定性预期做决策的可能性等。这都给决策者带来了高度的紧张和巨大的压力，对其提出了严峻的挑战，不仅要采用科学的决策方法，还要应用一定的决策艺术，才能够在有限信息、有限时间等条件下，根据危机的发生发展规律，快速、合理地对危机做出适应性的决策。因此，针对当前中国社会正处于危机事件的频发期，研究危机决策，提高决策质量，就具有显而易见的作用与意义。本文试图从技术、制度与认知三种视角对国外大量危机决策领域的研究进行收集、整理与分析，以期为中国危机决策领域的研究提供借鉴与启示。 一、“技术”视角下的危机决策研究 不确定性是危机情境最为主要的特征之一。它更多地体现为我们很难对事件的结果做出预测，更不可能了解各种结果出现的概率，因此我们很难在不确定性条件下做出决策。KTversky认为人类之所以会面临外部世界的不确定性，主要有两个层面的原因：外部世界（外在事物的特征）和人类的知识水平，而人类所能做的就是不断提高自己的知识水平，从而来认知外部世界。1 “技术”视角下的危机决策研究，更为关注因人类知识、认知能力与手段等方面的不足而导致的不确定性，侧重于运用自然科学的手段与方法来研究。这些研究普遍认为要尽量运用信息科学、工程科学、数学等自然科学的知识和方法，确保决策者决策前能够收集充分的信息，并提高其分析能力，最大限度地降低决策者所面临的危机情境的“不确定性”，从而尽可能地保证决策者做出“科学”的决策，避免造成因信息匮乏而导致片面的决策后果。总的来讲，这些研究基本聚焦于三个方面：其一是有关如何提高人们信息收集与传输的能力，如Pallinetal提出的基于证据的信息技术，加强各应急部门信息的共享，避免资源的重复浪费，降低信息收集中存在的各种不确定性2；其二是有关如何提高人们信息处理与分析的能力，如Rongbinetal提出的多面自治知识启发系统其有效性与灵活性取决于人力资本（专家）、社会网络资本，来整合数据收集、动态自主分类、信息结构化和知识传递等进程，从而降低应急决策所需信息的不确定性、复杂性和有效性，从而提高应急决策的能力3；其三是有关如何利用一定的技术手段提高组织间的协作决策。危机的复合型特征，使得危机的应对通常超出了单个部门的能力，需要联合多部门共同应对，因此部门间的合作与协调就成为一项关键的任务，如Vesnaetal提出的多媒体式的应急管理平台，为协作式决策（collaborativedecisionmaking）提供支持。4简言之，“技术”视角下的危机决策研究，主要围绕“信息”这个关键变量来展开，将危机情境下决策失败归因于决策者对信息的收集与分析能力不足，所以应加大对各种相关信息技术的研发与利用，从而弥补这一局限，提高危机决策的效果。 二、“制度”视角下的危机决策研究 “制度”视角下的危机决策研究，尤其是组织学与管理学等学科，将组织决策的决策者个体抽象化，忽视这些决策个体间的差异，重点研究组织制度对危机决策的影响，他们试图在寻找一种合适的制度安排，从而保证每个危机决策者只要遵守这些制度，就能够成功处置危机。Stern认为制度规则、规范、职能等变量对危机决策行为具有重要的影响，决策者在做决策时不仅要考虑预期收益的最大化，更为重要的是要考虑制度的规范性，通常会做出一种合适的行为。5简言之，危机情境下，决策者总是试图将情境的特征与自己的身份、角色结合起来，遵循一种适当的逻辑来做出决策。本文通过对现有研究危机决策文献的梳理，发现国外危机决策制度方面的研究，主要围绕“权与责”两个方面来展开，即有关集权与分权体制以及问责机制的讨论。 （一）集权与分权选择的困境 学界对危机决策集权与分权的研究，主要探讨究竟是集权还是分权更有利于提高危机决策的效果。集权更多地体现为一种自上而下的决策，而分权则更多地体现为一种自下而上的决策。传统的、主流的观点认为基于协调与效率的需要，政府危机决策应高度集权化，危机决策的情境是内在的、集权性的，集权应成为危机响应的主导模式。但是，随着大量基于案例的经验性研究，集权性决策结构的弊端不断凸显，日益受到强烈的质疑与批判。 集权体制最为主要的弊端是危机决策反应滞后，下层管理者在危机面前不作为。不同危机事件的发生原因、发展规律以及可能产生的后果方面，都具有很大的差异性，人们并非先知先觉，也并非可以通过
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