蔡若愚：基本公共服务底线调整应上升为正常机制

　　自党的“十八大”以来，我国加快了社会保障体系改革，提出“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，使得以社会保险制度、社会福利制度、保障性住房制度、老龄服务事业版面提要和残疾人社会保障服务体系为核心的社会保障制度改革方兴未艾。
　　在此基础上，还需要建立并完善基本养老金的正常调整机制，通过一整套的精算模型和参考指数来促使其更加科学和务实，最终使人们公平、可及地享有社会保障体系改革的成果。
　　基本公共服务，似乎具有只涨不降的上升刚性。因为它是一个人所能获得的政府公共服务的“底线”，守住底线，等于兜住公共服务的底，把住公共服务的向上拓展方向。
　　然而，过去多年里，“上涨”多以简单文件的形式实现，未能建立一套调整的正常机制。在学者们看来，这不是一条可持续之路。未来的底线更新，要有量的突破，但更要有“制”的转变。
　　2014年，哪些底线提升了？
　　2012年7月，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（下称《规划》）印发。按照《规划》的厘定，国家提供的基本公共服务，涵盖保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域。其中又主攻“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。
　　某种程度上，这些基本公共服务就是一个人所能获得的政府公共服务的“底线”，政府对此负有最终责任。而根据这一标准罗列的各项底线，在过去的一年里几乎均有突破。
　　其中，“老有所养”的快速推进，是中国经济导报记者在采访学者时获得的最集中的答案。2014年，城乡养老服务业全面发展，每千名老年人拥有养老床位达到25。43张，总量已超500万张。企业退休人员领取的养老金延续了年涨“10”的规定动作，全国平均水平达到了2083元人月。
　　不仅量增加了，而且整套养老保险制度也完成了质的提升。2014年年初，新农保和城居保统一为城乡居民基本养老保险制度，由此将社会保障大网简化为“职工”和“居民”两块；2014年年中，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》发布，继2009年解决了社保跨省接续问题之后，又解决了跨制度接续问题；2014年年底，重量级的养老金并轨改革方案通过，明确党政机关、事业单位将建立与企业相同的基本养老保险制度。
　　“增资”、“接续”和“并轨”，一系列动作都使得养老保险的“底线”比以前更加坚固耐用、均衡平等。首都经贸大学社会保障研究中心主任吕学静在接受中国经济导报记者采访时特别提到，“并轨”解决了多年来大家争论不休、怨气较大的公平问题，是2014年社保领域迈出的一大步。
　　国家发展改革委社会发展研究所所长杨宜勇则向中国经济导报记者表示，其实自“十一五”开始，推进基本公共服务均等化的步子就开始变大。应该说，这十年来“底线”建设已经卓有成效。
　　不过，杨宜勇研究员也指出，2014年仍有一些基本公共服务领域有待完善。“以教育为例，义务教育阶段仍然没有完全做到不分重点校、重点班。”杨宜勇说，“非义务教育阶段如大学阶段，因其也存在正外部性，因此政府如何在公办校和民办校之间平衡投入政策，促进高等教育机构间的公平，还有很大的操作空间。”
　　中国经济导报记者了解到，2014年教育部已经发布《义务教育学校管理标准（试行）》，规定不分重点班与非重点班。但该标准仅在部分市区的义务教育学校进行实验，尚未全面推行。
　　2015年，标准可以更高吗？
　　2014年底，被认为是目前最全面的养老金体系比较指数墨尔本美世全球养老金指数发布。以充足性、可持续性和全面性三大类共50多项指标为标尺的该项指数显示，欧洲尤其是北欧仍是得分最高的地区，而亚洲国家包括中国在内，普遍不容乐观。
　　其实不止是养老金，以高福利著称的北欧，其全民享有的高标准公共服务，一直为人所艳羡。那么中国政府提供的基本公共服务，其“基本”之线是否可以向北欧看齐呢？对此，美世中国养老咨询总监蔡宗周直言，北欧模式有其自身特性，有可借鉴之处，但是是否适合中国国情，还有待商榷。
　　蔡宗周向中国经济导报记者提到的中国国情中，包括了人口尤其是农村人口多，缴费率低；养老体系起步晚，老龄化程度高；政策对缴费激励欠缺，等等问题。除了共同的老龄化挑战，上述其他问题在人口稀少、税收高昂、发展均衡的北欧都不存在。
　　同样，中国提供的其他基本公共服务，也面临着人群庞大、地区发展不均等种种难题。这些，都加剧了基本公共服务范畴扩大和标准提升的难度。事实上，2012年发布的《规划》，半数以上内容都是为各种条件困难者提供补助，其余的则是为全体民众提供最基本的保障，如社会保险、劳动就业信息、文体设施等。
　　尽管如此，提升不易不意味着不能提升、无需提升。杨宜勇研究员对中国经济导报记者表示，“基本”和“非基本”只是一对相对的概念，伴随着经济的发展和财政收入的增加，基本公共服务的范围会适时扩大，一些“非基本”也会逐渐变成“基本”的；服务标准也会适时提高，底线有望不断上移。但是，也不能过快。
　　而除了范围和标准的量上的提升，杨宜勇研究员还强调，体制机制上的创新其实是更重要的提升。据其透露，接下来的基本公共服务“十三五”规划，将重点关注基本公共服务领域的政府普遍采购和购买问题、非基本公共服务领域如何让市场和社会组织充分发挥作用的问题。“着力点在进一步厘清政府和市场、社会组织、个人之间的关系，以及中央和地方的关系，基本公共服务数量和质量的关系，基本公共服务与非基本公共服务的关系。”杨宜勇说。
　　调整应由“规定动作”转为正常机制
　　每年1月，国务院都会召开常务会议并发文要求提高企业退休人员基本养老金水平，这在过去的10年中已经成为“规定动作”。截至2014年，企业退休人员基本养老金这条底线已在“年涨10”的节奏中实现了“十连涨”。因此，采访中有学者预计，今年国务院也将继续发文部署“第十一连涨”。
　　只是，借由国务院发文的形式来达成基本养老金水平的连年提升，这条路虽然简单明了，但却未必可持续。
　　吕学静告诉中国经济导报记者，每年国务院发文要求涨10不是一个正常机制，而是一个不得已的办法，因为基本养老金的正常调整机制没有建立起来。据其观察，“建立完善基本养老金正常调整机制”这一提法在过去的十几年中曾多次出现在各类文件中，但一直沦为点缀，实质进展缓慢。
　　采访中，有学者指出，如果“发文涨”成为惯性，一方面将造成政府懒政也成惯性，不去谋求设计一套“放之四海而皆准”的制度，而只诉诸于一纸“年涨10”的简单文件；另一方面民众对“10”的期待也将成为惯性，涨是应该的，10也是应该的，不然就会有意见。
　　其实，正常调整机制中，涨跌皆有可能，依据是一套包含了GDP、社会平均工资、物价等一系列因素的精算模型。“各国根据各自国情不同，采用不同的参考指数，但主要的就是经济增长速度、社会平均工资和物价指数这三项。其他因素相关部门可以再讨论考虑。”吕学静说，“决定了参考指数及其对应权重后，再设计调整规则，如何调，调多少等。”
　　杨宜勇研究员也提到，未来还是要建立一个精算模型。“过去GDP增长10，可能可以维持基本养老金‘10’的增长，但GDP增速下降后，财政收入增速也明显下降了，需要重新完善一套公平可持续的社会保障制度。”
　　社会保障制度如此，所有基本公共服务也理应如此。随着经济社会发展、物价提升，其“基本”的内涵和外延也会不断变化，底线需要不断更新。但是，如何确定新底线的标准？一套考虑各种因素、精心设计规则的机制，也许会比一成不变的文件更加科学、务实和灵活。
　　除此之外，杨宜勇研究员认为，未来，各级人大理应发挥更大的作用，对基本公共服务的范畴和待遇进行动态跟进监测，充分反映人民的意见，并和同级政府展开合作，提供科学的调整建议。“尤其是要将基本公共服务中央和地方的投入与预算法的内容相结合。”杨宜勇最后说。
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　　养老金逐步并轨才能确保改革平稳
　　北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实教授近日指出，党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度这一大前提，说明机关事业单位与企业的养老金替代率必将逐步拉近。但二者差别过大，立即趋同并不可能，逐步并轨才能确保改革平稳实施。
　　从理想状态或最终目标来说，党政机关、事业单位既然要建立与企业相同的基本养老保险制度，最终就应使三者统一使用一个社会保险基金，实现养老制度一体化。但从实际上来看，并轨后党政机关、事业单位和企业的养老金替代率在改革初期预计不会统一，缴费标准也会不尽相同。并轨初期，3个“池子”的资金并不互通，只为所属人员发放养老金。