范毅：日本城市化发展考察报告

　　应日中经济协会邀请，国家发改委城市和小城镇改革发展中心对日本城市化发展进行了调研考察，期间走访了日本经济产业省、国土交通省等政府机构，实地调研了丰田市智慧城市、柏叶智能城市、东京站再开发等项目，并与松下、日建设计、丰田通商等公司高管进行交流。日本是发达国家，城市化率超过90，已进入城市化成熟阶段，虽然发展阶段和社会制度存在较大的差异，但是在文化传统等方面与我国相似，许多经验值得我们学习借鉴。
　　日本城市化发展的几个特征
　　1。日本城市化走的是土地高度集约利用之路。日本人地关系与中国比较相近，同样属于人多地少的国家。日本城市给人的印象就是建设密度非常高，一些传统的大城市，比如东京、大阪等城市人口密度超过1万人平方公里。在一些中小城市和新城，人口密度也并不低，比如我们调研的港北新城，区域面积为13。4平方公里，现有人口已达13。8万人。这些新城与老城一样，建设密集度也很高，道路不宽，路网密集，但是商业比较繁华。日本在城市开发过程中，充分尊重土地所有者的土地权益，既鼓励土地所有者通过换地模式联合开发，也允许私人在符合规划的前提下自行开发利用自有土地。因此在城市建设过程中，采取多元化建设主体的方式，不同建设主体共同参与实现了土地的多元化利用，使得土地利用最大化，达到集约节约的效果。而在我国城市开发，特别是在新城开发过程中，开发主体主要是政府，政府为了获取高的土地出让价格，往往进行大尺度规划和基础设施建设，营造各类景观工程，造成了土地的极大浪费，使得土地城镇化快于人口城镇化。
　　2。重视轨道交通对城市功能布局的引导。日本在城市化过程中，非常重视轨道交通对城市功能布局的引导，在东京、名古屋、大阪三大都市圈内，轨道交通客运量所占比重超过51。在城市发展过程中，人口也基本是沿着轨道交通线路从城市中心区向外延伸。日本城市轨道交通发展注重与商业的结合，早在1920年日本电铁公司就和百货公司合作开发枢纽站。无论是在新城还是在城市中心区，轨道交通站点的开发都大大地提升了城市商业功能，也形成了城市的商业中心。在日本城市，地价最高、商业最繁华的地区一般在轨道交通站点周边，比如东京站周边的CBD和新宿、涩谷等商业中心的形成都是依托于轨道交通站点的开发建设，实现了城市交通和商业功能的复合开发。日本城市在建设交通站点时，尽量将不同线路集中在一个站点，特别是城市中心区的站点，比如东京站集中了16条不同线路，其中既包括地铁、城铁，也包括新干线。这样既方便了换乘，还能够最大限度地集中人流，提升服务业发展空间。而在我国，由于城市部门分割，交通设计过于强调出行这一单一职能，站点布局分散，难以集聚人口，人为造成交通功能与城市功能的割裂。
　　3。强调民间资本参与城市建设。从日本城市发展历程来看，民间资本参与轨道交通建设与发展，对日本城市影响较大。社会资本参与轨道交通建设与发展可以分为两个阶段：第一阶段主要是早期私有铁路的发展，通过私有铁路公司对铁路沿线的开发，推动了城市发展和空间布局的改变。典型案例为阪急电铁、东急电铁等，开发建设了多摩新城等诸多新城市。目前东京都市圈私营铁路营运里程1126公里，占整个东京轨道交通营运里程的48。0，承担了重要的客运功能。第二阶段是国铁民营化后，国铁站点的再开发。1987年开始，日本进行了国有轨道交通私有化改制，改制后民营铁路公司为了获取车站土地利用的最大化收益，针对车站及其周边发展的多样化需求，对车站功能进行复合化开发。车站开始从交通、商业功能向商务办公、酒店、文化等多元化复合功能转化。比如，东京站再开发项目。从2002年开始，国铁私营后的JR公司，对东京站进行了再开发设计，通过兴建3条公共地下通道，优化地下商业环境。在保证公共空地的前提下，通过增加容积率，兴建了35。2万平米的商业办公设施，扩充了新的办公和商业功能。东京站的民间开发项目，带动了周边关联区域的改造。
　　4。国家层面建立国土开发规划体系。日本的国土规划包含了经济社会发展、区域基础设施配置以及国土空间结构等内容，涵盖了影响国家和区域发展的各个方面。日本针对国土开发建立了完备的法律体系，国家层面规划法律肇始于1950年的《国土综合开发法》，根据发展需求，此法律也几经修订；但是随着经济社会发展的外部条件的改变，原有法律已经不适应日本发展的客观需求，2005年又制定了《国土形成规划法》，明确国土空间规划为国土形成规划。在区域规划层面，同样有法律作为支撑，比如《首都圈建设法》等。健全的国土开发法律为规划的编制和实施、国土的有序开发提供了法律保障。日本国土规划是由国土交通省负责编制，国土交通省具有国土开发、建设等多方面的职能，能够较好地协调国土开发和建设、区域基础设施配置等国土空间规划中的重要内容，从国家和区域层面综合地对资源进行合理配置，也有利于避免不同地区、不同部门之间由于利益分配和职能分工等带来的利益冲突和矛盾，强化国家层面的宏观调控。
　　5。智慧城市的出发点在于能源节约和能源安全。智慧城市是日本近年来城市发展的一个新趋势，也是此次日本之行的一个重要考察内容。日本智慧城市发展具有三个鲜明特点：一是智慧城市建设的出发点在于节约能源资源和保障能源安全。“311”地震后，日本政府关停了核电站，减少能源消耗成为了日本智慧城市建设和研究的重点，在智慧城市建设和研究中除强调利用可再生能源，利用技术手段加强能源管理、减少能源消耗、降低能源供应峰值外，还突出强调了单栋建筑的能源安全，以应付突发情况下能源应急保障供给。二是从社区层面开始推进。日本并未在城市层面推进智慧城市建设，而是以智慧社区为抓手选择了4个城市，按照不同的模式进行试验，试验的重点在于社区能源集约节约利用。三是以企业为主体，强化多企业参与合作理念。无论是在政府认定的混合型环保示范城市丰田市，还是在柏叶智慧城市，企业都是主体。丰田市以丰田为主导，相关技术和产品涉及大金等多个企业产品，而柏叶智慧城市则吸引了三井不动产、日建设计等诸多企业的参与。在建设过程中政府仅仅是对先进技术应用进行补贴，并未直接参与其中。从调研来看，日本智慧城市建设还处于小规模试验阶段，并未大规模推开。
　　启示和建议
　　1。我国特大城市人口仍然处于增长期。日本在城市化发展进程中，采取了一些控制东京人口的政策措施，但从实际效果来看，东京都市圈人口一直处于增长状态，尽管东京中心区人口曾得到一定控制，但近年中心区人口又重新恢复增长。我国城镇化还不足54，还有大量农村人口需要进入城市，大都市圈人口增长符合城市发展规律。我国提出控制特大城市人口规模的政策措施，需要明确一个概念就是我国特大城市是行政辖区，而不仅指城市中心区。我国绝大多数特大城市类似于日本的都市圈，比如东京都市圈包括东京都和周边三个县，面积为1。4万平方公里，人口为3400万，而我国北京行政辖区面积达1。68万平方公里。控制特大城市人口重点是控制中心城区人口过快增长，是要控制人口增长的增速，未来特大城市人口还将继续增长。
　　2。加强国家层面对国土综合开发的统筹力度。当前我国城市人口所占比重已过半，对国土的开发也不能停留在过去的农业土地管理模式上。借鉴日本经验，我国需要加强中央政府在统筹规划交通、能源等重要基础设施资源配置方面的作用，打破部门分割的管理模式，强调对国土空间的综合开发，强化城市土地开发，实现土地多功能的复合化利用。当前必须尽快建立完善的国土空间综合开发法律体系，在主体功能区规划基础上，制定和完善国家层面的国土综合开发规划，进一步加强中央政府规划管理调控。
　　3。发挥轨道交通对国土空间和城市空间布局的引导作用。一是加快全国轨道交通网络建设，在设计轨道交通站点时，尽量要将站点与城市发展结合起来，发挥站点多元复合功能，要尽量促进人流在城市集中以提升商业发展价值。二是加快都市圈内城际间轨道交通建设力度，引导都市圈人口空间合理分布。都市圈内的城际间轨道交通重点是3050公里范围内，以通勤为主要目的的城际快轨的建设，发展方向为城际间公共交通，引导都市圈中心城区人口向外转移，优化人口空间布局，缓解城市交通压力。
　　4。推动民间资本参与城市管理运营。日本国铁改革，不但缓解了政府债务，还极大地提高了国铁的运营效率，促进资源更加合理有效地利用，提升了城市经济发展效率。相对于日本，当前我国政府所有资产更为庞大。基于此，提出以下建议：一是取消外资、民间资本投资和经营城镇市政公用事业的限制，鼓励各类投资主体以独资、合资合作、受让股权、资产购买等方式参与市政公用设施项目建设和运营。二是盘活城镇政府存量资产。开展城镇政府资产确权登记、评估工作，允许抵押担保（必要的公益设施除外，如学校、医院、文保设施等）。整合城镇资产管理和运营主体，推进企业化运作模式。
　　5。探索城市土地小规模开发建设模式。从日本城市发展来看，城市土地小规模开发，让更多主体参与城市发展。为了获取土地的最大化收益，不同的开发主体对土地会有不同的利用方式，实现了土地的多元化功能，促进了土地集约利用，也降低了服务业发展的成本，推动了服务业发展。土地小规模开发，有利于建立城市道路微循环系统，避免各类大型房地产小区对城市交通的割裂。建议在我国探索城市土地小规模开发的模式，一是可以降低招拍挂规模，减小土地出让规模，让更多市场主体参与城市建设发展；二是允许原有土地使用权人，在政府引导下自行开发。
　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心赴日城镇化调研组
　　执笔人：范毅