旷烛：新《信访条例》实施当前急需要解决三大问题

　　新的《信访条例》（下称《条例》）在5月1日即将实施，但从笔者碰到的情况看当前急需要解以下三个问题：
　　一是关于复议复核的法律内涵及效力问题。《条例》第三十三条至三十五条规定了信访办理的受理、复议、复核制度。复议、复核的结论仅是针对信访的程序性问题还是针对实体性问题作出结论？这个结论作出后有什么样的法律效力？
　　很明显，《条例》不针对信访实体性问题作出终局决定。首先大量的信访尤其重复越级群体访（下称三访）法律事实和法律适用十分复杂，模糊不定，通过这种行政程序作出结论技术上不可行。其次刑法民法行政法及其程序法都以人大基本法的形式赋予了司法的最终裁判权。因为无论是行政刑事民事法律关系，许多时候往往表现在利益关系尤其在民事商利益关系上，即使当初是纯粹的行政刑事法律关系最终也转化为或与民商事法律关系交织在一起，很难绝对地割裂开来。如果《条例》规定政府对实体问题进行终局决定，那么直接违反了基本法律。再次，由于历史的原因，大量的三访案件政府往往作为当事人的一方，如果由政府自己对自己的行为作出终局决定，违反了“分蛋糕法则”，政府自己先拿了其中的一份，即使这个蛋糕切分的最合理，也是缺乏公信力的。此外我国政府先后签署了包括《公民权利和政治权利国际公约》的两个国际人权公约，作为国际人权条约的一员我国将履行对国际人权规范的承诺。如果直接赋予信访机构对涉及信访人的实体政治经济权利拥有终局决定权，是否会与承诺的国际公约发生冲突。中国香港地区法院曾经以当事人未获得充分的司法救济为由受理了内地的一起民商事纠纷，其受理的依据是当事人出示了政法委协调意见并声称未获得司法救济（相关资料已无法索引到）。现在各地信访机构热衷于搞三访实体总结制试点，根本就是一条死胡同。所以笔者认为《条例》的这个规定应该是针对信访程序性问题作出的终局决定。其法律效力是信访人不得再行就同一事件进行向上一级机关进行上访，并且信访人还可以对同一信访事件通过司法程序再次请求进行司法救济。但实践中又碰到许多具体问题，终局决定后如果信访人执意继续上访有充分的法律依据对其进行制裁吗？还列入对基层考核的指标吗？发生信访的原因正如笔者在《社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革》（下称《瑕文》）一文中所指出的那样，是由于中国社会治理过程中系统的结构性矛盾的积累，仅此信访式的事后灭火恐怕不足以阻止信访洪峰的发生。当然《条例》也为规范信访秩序留下了很大的空间，这就是笔者要讲的下面二个问题。
　　二、关于充分发挥专业人员的作用问题。现在信访处理过程中，往往是信访人自己缺乏正确利益表达的能力，而政府办信部门的信访答复件又大都是就事论事的经验型答复，并没有就信访事件的举证责任分配、运用自由心证的心理过程及法律适用中究竟是根据损害赔偿、违约责任、公平责任、无过错责任、适当补偿责任等方面作周密系统的法律论证（这同信访部门缺乏专业人才有着密切的联系，还同我国行政法研究的薄弱现状相关联）。于是信访人和政府各说各的理，各唱各的调，政府办信部门与信访人之间根本无法沟通，双方缺乏共同的法律平台。这个责任应该由政府来承担，首先应加大法律援助力度，复杂疑难的信访案件，政府指派专业援助律师给予法律援助，以帮助信访人正确表达利益诉求。其次信访部门应该提高依法办事的执政能力。当前要进一步规范和深化律师接待信访制度，这是一项很好地法制化解决信访问题的措施，但其作用并没有得到充分有效的发挥。一是运用行政指令的办法很难得到高质量的法律专业服务。在当前信访接待过程中，政府指令社会律师无偿进行信访接待，推向中介市场后的一些优秀律师往往因为时间精力不够不能参加，即使参加了也是人在心不在，或者派一些无实际工作经验的律师参加，滥竽充数，很难得到高质量的专业服务。二是缺乏给予律师更多的参与并在政府内部研讨会上发表意见的机会。在信访案件中特别是在三访中，其法律问题是极其复杂的，许多信访中涉及到的行政法律问题是社会律师所从未碰到过的，这必然需要有一个行政经验丰富的实践工作者与社会律师的磨合过程。《条例》第十一条规定，“县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通”。《条例》第十二条规定，“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员共同参与，运用咨询、协商、调解、听证等方法，及时合理处理信访人的投诉请求”，这些规定要在实践中真正得到落实尚有许多工作措施有待出台。所以照目前这种情形，5月1日《条例》实施后，将会显得十分被动。这里的关键是我们在信访处理上究竟是停留在经验型的决策上还是采取专业性的科学民主决策上，是不是真正把社会科学象自然科学那样对待，只要这个理念转变了，问题也就不难解决，进而从制度上作出按排，如通过政府雇员用钱买服务的办法，就可以确保《条例》规定的相关内容得以实施。
　　三、关于充分发挥民间组织的作用问题。当前包括信访矛盾在内的社会矛盾的处理上有一个极为严重的问题，由于没有充分有效地发挥民间组织在化解社会矛盾中的作用，导致了政府极其高的行政运行成本。主要表现在三个方面（一）传统的政府处理社会矛盾方式存在着合法性危机。由于传统上政府在解决纷争的领域一直居于主导地位，这使得人们形成了事事找政府的惯性心理。加上不少社会矛盾是小额诉讼，现有的诉讼安排程序烦琐、过度职业化、效率低下、费用昂贵。于是相当一部门当事人采取找政府的办法。但政府已经没有获得这方面的法律授权，这就产生了政府处理社会矛盾的合法性危机。（二）传统的政府处理社会矛盾方式导致了政府机构工作人员的不断膨胀。由于政府过多地承担了已经从政府职能中驳离了的额外任务，于是机构改革步入了这样一个恶性循环的怪圈：精简膨胀再精简再膨胀被人们称为“九龙治水”和“十羊九牧”怪圈。（三）传统的政府处理社会矛盾方式造成了政府与公众的直接对立。计划经济时代的政府整合过度的做法，仍然延习到今天，就很容易使得社会成员对所处理的矛盾纠纷产生不满指向政府，并把政府作为首选甚至唯一的发泄目标，不断发生的群体性事实反复证明了这一点。实际上本文的第一大点已间接列罗了这种现象，既然政府在信访实体问题的处理上没有终局的决定权，那么不如成立类似的民间组织如在信访办公场所成立人民调解委员会这样的群众性组织，这样既可以解决政府在处理信访问题上的公信力问题，也可绕开政府无法就实体问题作出终局决定的法律障碍问题。这样操作不但能够解决社会矛盾处理过程中当前普遍存在的三个困绕政府转型的难题，而且还有利于避免政府各部门特别是行政首长直接推到社会矛盾的利益交叉点去，进行切口划刀，树立过多的对立面。因为这种方案使社会矛盾完全可以通过利益博奕机制在民间自治组织或司法平台得以解决，而且将有力地推动当前的政府政务公开工作。
　　当然，不同的人们对于信访问题有不同的看法，这是十分正常的现象。但笔者始终无法理解的是，面对着如此信访洪峰，一些人还认为是传统的经验型处理信访方式比依法处理的效果好，当前有一种极其错误但十分流行的说法是在信访处理上要注意“法律效果与社会效果的统一”，难道法律效果不追求社会效果游离于社会效果之外？还有一个严重的错误认识是，误认为律师的加入就一定非打官司进行诉讼不可。实际上只要象美国那样出台使“律师吃饱饭法案”，社会律师的参与对于非诉和解调解或者直接以民间调解的形式进行居间调解，其作用将是非常明显的，在构建和谐社会中的效果将是任何其它政府组织所无法替代的，这是已经是为我们基层实践反复证明了的东西。正如笔者在《瑕文》中所说的那样，当前可以选择若干个代表性的县市进行试点，以找出一条解决新时期社会矛盾切实可行之路径。