王龙飞：当代中国基层治理的忧患

　　近年来，经常听到中国基层公务员抱怨中央政府的政策，使基层的工作没法做。许多中年基层干部表示，他们这一代人曾经衷心地热爱中共中央，但如今他们对中央已经由痛心到麻木再到失望了。这种与中央政权的离心倾向，在当前中国的基层干部中具有普遍性，基层公务员与中央执政者之间，开始生出一条可怕的断裂带。这种现象的产生，是当前中国的政治体制和治理政策综合作用的产物。
　　首先是不利于基层的舆论引导。在十多年前税费抗战的时代，中国中央政府就利用电视、报纸等新闻媒介以及小品等艺术形式，不断地向全社会传达这样一种信息：中央的政策是爱民如子的，是基层这些干部搜刮民脂民膏，才搞的农民负担沉重。在今天新一轮社会抗争此起彼伏的形势下，依旧沿用这种舆论策略来维护中央政府的合法性。这些有针对性的报道，以及不深究体制原因，一味归咎基层干部的评论，都在有意无意地引导着民众对中央和基层政府的判读，将很多“根子在中央”的矛盾，说成是中央“天高皇帝远”的结果。
　　其次是信访问题上的无原则施压。长久以来，在维稳和信访问题上，中央对地方政府采取的都是一票否决的规定，按照信访的登记量，去评价地方政府的维稳工作，并不具体分析来访的案件，是否具有法律和政策上的正当性；也不问这些问题，是否属于基层政府职权范围。中央“高大威猛”的形象，是以牺牲基层政权为代价的。这样的政策选择，也进一步加大了原本就棘手的维稳工作的难度，导致基层工作人员陷入“腹背受敌”、“两边受气”的无奈境地。
　　当前中国央地关系的基本格局，就是财政权上收的同时事权下沉，中央与地方之间在权责关系上，呈现严重不平衡的状态。整个国家体制在央地关系上的这种权责失衡，在各级地方政府内部的关系上也得到延续越是高层级的政府，财政资源越是充足；但越是基层的政权，承担的公共服务和治理的事务越是繁重。这样就导致一个奇怪的现象，即不直接办事的上级政府资源充足，真正要办事需要花钱的基层政府，则不得不多方筹措资金。
　　基层政权在整个体制格局内的不利境况，直接影响到基层公务员的利益，导致他们在整个干部体制中，处于不利的位置。基层的工作任务无疑是最繁杂和辛苦的，但是由于中国的干部管理体制，采取的是按照职位而不是职务定待遇的原则，越是工作任务繁重的基层干部，待遇越是微薄。从总体上看，当前中国基层公务员的待遇，与其付出不成正比。
　　谈到基层公务员的待遇，很多中国百姓会提起他们的“灰色收入”。但实际上，不是所有的公务员都能享受体制分肥的好处，处于干部体制最低层的基层工作人员，实际上在体制分肥中能够获利很少，但却承担了体制中越来越多的压力。而且不同的部门和职务，对于干部的待遇以及能够获得的连带利益，影响也非常大。所以现在社会上才会出现将一些“清水衙门”的普通公务员和事业单位的工作人员，划归为“新弱势群体”的说法。
　　近几年意识形态对和谐话语的强调，严重束缚了基层政权能够采取的治理手段，“闹”和“缠”已经成为老百姓与政府打交道时的常用方式。老百姓知道基层政府怕出事，不敢轻易采取强制手段，因此不管自己的要求是否合理合法，一律敢于跟政府闹。而被戴上“和谐社会”紧箍咒的基层政权，面对许多无理取闹者，也只能无可奈何。这种现状伤害的不仅仅是社会公共的物质利益，而且从深层次上破坏社会基本秩序和国家法律权威。
　　总之，基层不稳，地动山摇，基层公务员是国家治理的基石。因此，建构基层代理人的负面形象，以维护执政者合法性的做法，无疑是非常短视的。当前中国的政治和社会改革，无论如何大刀阔斧，气势恢宏，最终还是要仰赖处于最基层的公务员去执行贯彻。如果解决不了当前体制弊端和政策失误，所造成的基层干部与中央之间的断裂问题，改革的顺利推进和基层治理的长治久安，是很难实现的。
　　作者是中国政法大学研究生院博士生