申兵欧阳慧：落实新型城镇化规划的进展和障碍

　　2014年3月16日中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（20142020年）》（以下简称《规划》）以来，各地区和各部门积极加以落实。由于存在既有体制障碍等原因，对实施过程中出现的一些问题，需要认真加以应对。
　　《规划》实施进展
　　一、各地区部署新型城镇化任务并加强组织保障和资金支持
　　广东、吉林、山西、浙江、贵州、内蒙古等省（区）先后召开了新型城镇化工作会议。河北、山东、贵州、内蒙古等出台了省（区）委和人民政府关于推进新型城镇化发展的意见，探索符合当地实际、体现本地特色的新型城镇化路子。会议或指导意见中大多明确了本地到2020年人口城镇化的目标。其中，广东省提出要实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇；山西省提出重点推进600多万进城务工农民、270万城中村居民、170万采煤沉陷区群众的市民化；河北省提出新增800万左右城镇人口，努力实现1000万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。广东省还加强了对于城镇化工作的资金支持力度，在未来五年中省财政每年拿出不少于10亿元，支持开展新型城镇化发展重大专项工作和试点建设。
　　二、多个省（区）和城市已颁布本地区新型城镇化规划
　　从一些省市已颁布的规划看，除在指导思想、目标、重点任务等方面与国家规划相衔接外，还具有以下特点：
　　1。注重凸显地区特色。江苏省作为经济发达地区强调城乡规划新理念，出台了《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（20142020年）》。云南省突出我国面向西南开放重要桥头堡的功能定位，强调加快构建沿边开放城镇带和七条对外对内开放城镇带。福建省在优化城镇化布局形态方面实施“大城关”战略，即加快福州和厦漳泉两大都市区建设和同城化步伐。
　　2。突出有序推进农业转移人口市民化。
　　地方规划中均将加快农业转移人口市民化作为首要任务，提出要统一本地城乡户籍登记，健全外来人口居住证制度，加快城镇人口服务管理由户籍人口为主向常住人口转变。一些省（区）提出了具体目标，如江苏省提出到2020年随迁子女与户籍学生在流入地接受义务教育、参加升学考试等方面享受同等待遇的比重达到100。
　　3。强调规划落实制度创新。江苏省设立了城市总规划师制度，将把城市规划实施情况纳入地方党政领导干部的考核和离任审计工作，执行规划实施责任追究制度。河北省将制定新型城镇化发展评估体系，并以此作为评价各级领导干部实绩的重要依据。
　　三、多个部门或机构提出了落实《规划》的相关政策安排
　　今年5月下旬国务院批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏及青岛10省市试点发行具有市政债性质、自发自还的地方政府债券。财政部发布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，明确了地方政府债券的债券性质、发行额度、债券期限及年限结构、信用评级、信息披露以及债券承销等相关政策。国家开发银行设立了住房金融事业部，并采取市场化方式发行住宅金融专项债券，为棚户区改造提供来源稳定的资金渠道。
　　此外，国开行还将通过设立专项贷款和专项基金等方式进一步为城镇化提供资金支持。国家标准委启动了新型城镇化标准体系建设指南的编制。
　　四、制度创新以及城市建设的试点工作开始启动或继续推进
　　国家层面围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度的试点申报工作已启动，各省区不同层级、不同类型的城市正在申报之中。在各地推进新型城镇化工作中，多个地区已结合本地实际确立了相关试点城镇。福建省将石狮、晋江、德化、光泽、邵武等列为县级市新型城镇化试点，并将条件具备的地区积极争取列入国家新型城镇化试点。除制度创新方面的试点外，由不同部门已组织开展的创新城市、智慧城市、低碳城镇试点则在继续推进，并正在根据《规划》的新要求丰富试点任务。
　　需要关注的问题
　　从许多地区城镇化发展态势以及地方新型城镇化规划中，可以发现一些需要关注的问题。
　　一、农业转移人口落户城镇限制较多、动力不足
　　从许多地区城镇化发展态势和已出台的地方城镇化规划看，农业转移人口落户存在两方面问题。
　　1。限制较多。对于农业转移人口的落户，多包括居住年限、加入社保情况、工作表现、技术等级等条件限制，与一些城市新型城镇化规划中提出的取消当地高校应届毕业本科生落户限制，对创业人才准予本人落户变为家庭落户等政策相比，农业转移人口落户条件明显复杂和难以达到。
　　2。动力不足。地方城镇化规划中大多提出限制省会城市及省内其他大城市的人口增长，而提出农业人口向小城市或小城镇转移的规划愿景。由于小城市或小城镇与农村在公共服务水平上差距并不明显，出于维护农业户籍特有土地及其他方面权益的考虑，在此务工的农民及其家属落户倾向并不明显。由此呈现出农业转移人口有迁移意愿的城市落户门槛很高、很紧，而放开的城镇农业转移人口落户意愿不足的局面。
　　二、对跨省流动农业转移人口的市民化问题重视不够
　　2013年，全国共有跨省流动农民工7739万人，占外出农民工的47。跨省流动农民工中除882万人来自东部地区外，6857万人属中西部地区，其中的5960万人流向东部地区。
　　这表明跨省流动，特别是由中西部向东部发达地区流动是农业劳动力转移的重要方向。从已颁布的地方城镇化规划中，除广东省提出了外省农民工落户指标外，多个省区或城市回避了此问题。有的东部省份，其跨省流动农业转移人口在其常住人口中占有相当规模，但在其城镇化规划中并未对外来人口在本地的市民化进行特别安排。
　　尽管近年来中西部地区农民工在本省就业的规模和比重有所提高，但由于东部地区经济发展水平更高、劳动力需求量较大、较为发达的第三产业吸纳农业转移人口能力更强，跨省流动、特别是向东部地区流动的农民工仍将保持相当规模。这部分人口在城镇生活和就业状况如果不能引起足够重视或未能明显改善，将直接影响到我国农民工市民化的质量。
　　三、一些基础性概念和新兴问题有待明确及加强研究
　　在我国城镇化快速转型的背景下，一些传统的标准或理念已难以适应新型城镇化发展的要求，亟待研究调整。
　　1。与城镇化密切相关的概念界定和统计口径需要进行统一。起源于上世纪80年代的城市规模分类标准已难以适应新形势的需要，如，《规划》中只明确特大城市的标准，但未明确大城市、中小城市标准，而在多项目标和任务中均按大中小进行分类。此外，对于各级规划中频繁使用的城市群、城市圈，乃至在一些地方规划中出现的市镇等概念，都有必要在标准中予以界定。
　　2。对一些新问题和新态势研究不足。当前城镇发展和城镇化面临许多新的问题，如全球化和信息化发展已对传统垂直结构的城镇体系产生了较大影响，扁平化和网络化的城镇体系开始出现，按中心地理论构建的规划思路对新形势下城镇发展可能难以起到充分的指导作用。又如，在推进人口自由迁移的情况下，如何通过科学规划和有效治理缓解大城市的城市病需要加强研究，单纯限制人口增长既不能从根本上解决城市病问题，也不利于农业转移人口市民化。
　　四、一些深层次矛盾制约着《规划》的落实我国现行体制中的一些深层次矛盾不利于《规划》的贯彻落实，主要表现在以下几个方面。
　　1。各部门之间的协调还存在一些障碍。
　　《规划》落实涉及建设、国土、教育、卫生、环境和农业等多个方面，受部门利益的影响，有些政策难以及时出台或相互配套。
　　2。各类规划之间的衔接也存在障碍。有些城市总体规划已得到批准实施，用地规模和空间结构都已确定，如何与新型城镇化规划进行协调，成为这些城市亟待解决的问题。
　　3。分灶吃饭和倚重间接税的财税体制使当前许多地方仍在追求城市空间规模的扩张。在开发区、园区建设受到限制后，以新区和新城方式拓展城市；在新区和新城发展受限后，则以示范区或承载区等其他形式谋求城市外延扩张。这些都直接影响了城镇化模式的转变。