李志明邢梓琳：美国如何管理社保基金

　　1935年，美国国会通过了《社会保障法案》，这是美国历史上第一部完整的社会保障法律，也在世界上第一次提出“社会保障”（socialsecurity）的概念。在美国，社会保障体系主要包括：老年保险和遗属保险共同组成的“老年及遗属保险”，以及残疾保险、医疗保险、失业保险、补充保障收入和其他社会救助计划。但是，美国人更常用“社会保障”来指代“养老保险”，两者之间基本上可以画上等号。
　　美国的社会保障基金分为联邦社会保障基金和私营养老金两部分。具体而言，联邦社会保障基金主要由老年及遗属保险信托基金和残疾保险信托基金两个子基金组成：老年及遗属保险信托基金根据1939年美国社会保障法修订案第201条款而创设，并取代了1935年社会保障法下建立的老年储备账户；残疾保险信托基金依据1956年社会保障法修订案而创设。联邦社会保障基金通过来源于雇主和雇员以及自我雇佣者的一种名为“联邦社会保险捐款税”的强制征收工薪税来筹资，经历了完全积累制（1935年）、现收现付制（1939年）和部分积累制（1983年）三种财务模式。2014年，养老保险最新的工薪税率是12。4，雇主和雇员分别缴纳6。2；自我雇佣者则需缴纳全部12。4的工薪税。当然，超过给定数额（2014年标准为117000美元）以上的工薪部分不需缴税。
　　与联邦社会保障基金不到80年的历史相比，美国私营养老金的历史则悠久得多，可以追溯到美国独立之前的英殖民地时代。1875年，美国运通公司设立了第一个私人雇主养老金计划，距今已有将近140年的历史。私营养老金是通过雇主资助、个人缴费、政府给予税收方面的优惠发展起来并以完全积累的个人账户的形式出现。
　　在美国，联邦社会保障基金营运管理的总体特点是统一管理与分项管理相结合、专业管理与顾问参与相结合。目前，联邦社会保障基金营运管理由美国财政部总体统筹，具体管理与投资由“联邦社会保障信托基金托管委员会”来负责。根据美国《社会保障法案》，联邦社会保障基金下属各个信托基金的资金账户开设在财政部内并由财政部专项管理，国内税务局将联邦社会保险捐款税征缴上来后直接存入各信托基金账户；作为专用账户，信托基金账户由联邦社会保障信托基金托管委员会来具体管理、监督和投资。
　　根据现行政策，联邦社会保障信托基金托管委员会由6名委员构成。其中，4名委员固定地由联邦政府组成人员担任，分别是：财政部部长（管理托管人），劳工部部长，卫生及公共服务部部长，社会保障署署长。另外2名委员则根据1983年社会保障法修订案规定由总统指定并由参议院认定，任期4年。社会保障署指定一名专门副署长处理委员会的日常事务。该委员会的主要职责是负责对两个信托基金实施全面管理，并负责基金投资决策和保值增值。另外，每年4月1日之前，该委员会须向国会提交一份年度报告，对上一年度基金营运情况进行评估并对下一年度进行预测，并提出短期（10年）和长期（75年）基金的状况预测。根据长期预测，该委员会还可以就联邦社会保障基金的投资和征缴提出相应的建议。
　　1994年美国还成立了专门的独立于行政部门、跨党派的“社会保障顾问委员会”，负责向总统、国会和社会保障署署长提供有关社会保障计划的战略和政策建议。该委员会由7人组成，总统任命其中3名，当值的参、众两院主席分别任命2名，所有任命不得来自同一党派。该委员会对社会保障基金进行整体上的监督、咨询和评估，以确保对联邦社会保障基金的监管超越党派利益的影响。在“联邦社会保障信托基金托管委员会”和“社会保障顾问委员会”周围，聚集了大量社会保障专家、精算师以及社会学家，他们使得这两个机构在对联邦社会保障基金进行监管、评估以及分配时更具科学性。
　　虽然美国一向崇尚经济自由和市场开放，但是，政府对社会保障基金的投资却有着强烈的风险意识，采取了最审慎和最保守的管理方法。根据美国《社会保障法案》的规定，联邦社会保障基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孳息型有价证券”，即美国财政部为联邦社会保障基金定向发行的特种国债。也就是说，根据这项法律，联邦社会保障基金不仅要由联邦政府统一集中管理，而且收支结余必须投资于联邦政府连本带利“担保”的证券，所获利息也要被如数存入信托基金。这就相当于联邦社会保障基金间接支持了联邦政府的一般项目赤字开支。一旦信托基金需要兑现支付相应社会保险福利，则可随时用证券向财政部赎回现金及利息，以便及时支付受益人相关待遇。通过这样的制度安排，美国政府从法律上保证了联邦社会保障基金不得被用于购买股票，或进行委托投资、房地产投资等其他方面的投资。此外，《美国联邦刑法典》也有对“侵占养老金与福利基金罪”的处罚规定，其中对违法者的处罚非常严厉。
　　除了联邦层面的社会保障基金，各州也纷纷建立公共养老保险项目并积累了相当规模的州级公共社会保障基金。不同于联邦社会保障基金，各州管理的公共养老保险项目基金可以参与风险投资，用于购买股票、债券、其他短期投资及房地产投资等。但是，所有州级养老基金的管理和运作都要接受外部审计和公众监督，公众随时可向养老金管理机构提出询问和质疑。这种公开的法律制度使得社会保障基金的筹集、运营和使用被置于公众监督的环境之下，有利于基金安全。
　　除了国家主导的社会保障基金外，美国还存在着为数众多的私营养老金计划，旨在为个人提供第二支柱的养老金。1974年国会通过《雇员退休收入保障法案》，联邦劳工部成为私营养老金计划的管理部门，负责对私营养老金的监管，财政部等政府部门起配合作用。与此同时，国会还修改了《国内税收法案》，对所有用于养老保险目的的基金其投资利息所得一律免税，只是在个人提取养老金时才征税。
　　根据财务模式的不同，美国的私营养老金计划可以分为待遇确定型和缴费确定型计划两种类型。在这些计划中，雇主养老计划是最为广泛、最为著名的。它属于一种现金或延期支付报酬的安排，允许员工将一部分税前工资以缴费形式存入其利润分享或者股票红利计划的账户中用于专业化投资，积累至退休后使用。由于许多雇员因得到股权（或期权）鼓励而直接持有本公司的股票，一旦其服务的公司出现问题，雇员很可能陷入养老积蓄与工作一同失去的险境。考虑到这些风险，美国国会于1974年通过《雇员退休收入保障法案》，严格禁止企业设立非基金式的养老计划。同时，还设立了政府直接管理的“联邦养老金保障公司”，用于保障雇员退休后因原工作单位的待遇确定型养老金计划失败而获得退休金保障，赋予该公司对任何机构或者个人在待遇确定型养老金计划终止时是否违反该法的调查和稽查权力，并可以酌情就相关违法行为提起民事诉讼，从而为私营养老金的市场运作设立了最后一道安全网。