田小红王振耀：社会政治时代与国家治理体系现代化

　　
　　〔摘要〕30多年来，中国社会发生了重大变迁。面对新的社会格局，十八届三中全会作出了国家治理体系和治理能力现代化的部署。如何认识这一新的社会格局，如何依据新的社会格局来促成国家治理体系的现代化，是我国社会当前所面临的一项基本课题。
　　
　　30多年来以经济改革与开放为重心的渐进性变革，使中国社会发生了重大变迁。如果仅仅从社会结构的角度观察，我国社会已经从政治主导并决定性影响经济与社会事务的简单社会阶段，迅速地演变为经济与社会事务主导，并决定性地左右政治事务的复杂社会阶段。当我国经济发展水平2013年达到人均国内生产总值6700美元，整个社会客观上已经接近从政治社会到社会政治社会转型的后期。
　　面对新的社会格局，党的十八届三中全会作出了国家治理体系和治理能力现代化的部署。如何认识这一新的社会格局，如何依据新的社会格局来促成国家治理体系的现代化，是我国社会当前所面临的一项基本课题。
　　
　　一、从政治社会到社会政治转型是当代中国社会发展的一个重要特征
　　所谓政治社会，主要是指依赖政治手段实施社会各类要素管理的社会。在这种社会结构中，政府主导经济的生产方式，及交易和分配过程，从而基本控制了所有的经济行为；并且，政府决定社会议题，决定社会的运行内容、方式，对社会实施全方位的严密管制。政治社会分为传统政治社会和现代政治社会两个形态。
　　二千多年的农耕文明属于传统政治社会。其时，实施道德教化政治体制，以道德压制人的多种经济行为，长期实行小农经济。这一时期，由于贫困问题无法得到体制性解决，所以，经济问题又多以农民起义剥夺富人，进而改朝换代的政治手段来解决。传统政治社会实行小农自然经济，人被控制在土地上，所以社会以内生的血缘纽带为结构，根本没有社会组织生存的空间，从而也造成了社会发育一直处于停滞的自然状态。
　　现代政治社会即是指计划经济体制的社会。计划经济是一种动员程度极高的现代型政治社会。为了追求社会公平，基于理想实行政府计划经济。由于经济发展没有活力，导致了社会的整体贫困。在这种体制下，经济发展和社会问题，都以政治手段去解决，如长期实行严酷的阶级斗争方法。政府主导经济，并建立了单位社会体制。在这种体制下，政治权力有着决定性的功能，人的自由受到极大限制，最严重时期，甚至完全失去自由。从而造成社会发育停滞。传统政治社会以血缘性家族构成的村庄为单位，因而，其社会结构是单一的、平面的，因而也是简单的。计划经济时期，无论城市，还是农村，都实行单位体制，因而其社会结构也是非常简单的。所以，这两种形态的政治社会都可称为简单社会。在政治社会，政府与社会的关系是自上而下的单向的管制。传统政治社会，以吏为师，政府教化民众；现代政治社会，政府以意识形态全面管控民众。所以，在政治社会，政府与社会的关系，政府是主导者，而民众永远居于被动地位，二者的互动机制也只能是自上而下的。
　　无论传统政治社会，还是现代政治社会，都是社会经济水平较为低下的产物，而其社会发育程度也不高，同时这一体制也限制了经济发展。
　　所谓社会政治，主要是立足于较为发达市场经济水平之上的社会结构，特别指依赖社会手段实施社会各类要素管理的社会，是社会决定政府议题的社会形态。如果说政治社会是由政府来主导和规范经济和各类社会事务和社会成员的行为方式的话，那么，社会政治恰恰相反，它是由经济和社会事务来引领政府事务、政府的管理体制和机制，以及政府官员的行为方式。在社会政治形态下，政府与社会的关系发生重大变化，社会变得更为主动，政府越来越居于被动地位。也可以说由自上而下，更多地变为自下而上，和自上而下的双向互动机制。即社会不断基于需求影响政府工作内容和工作机制，而政府相应地不断回应社会需求而做出全方面的调整，即一种新的机制正在形成中。
　　从政治社会转向社会政治的转型是经济发展的自然结果。在改革开放以后相当长的一个时期，由于经济规模偏小，社会生产力不发达，物质产品并不丰富，因而政治生活的节奏、行政性的日程决定着经济与社会生活的节奏。但是，随着经济的迅速发展，特别是2008年人均GDP超过3000美元，粮食产量、煤产量和钢产量等均居全球之冠以后，普通大众的社会生活事务逐渐占据了政府的基本工作议程，并开始引领政治生活的节奏。大众对于以服务为主要内容的社会管理的要求日益广泛、具体和多样，公共管理逐渐地转化为直接提供专业化的公共服务。如地方政府建政务大厅方便服务公众，现在已转为直接提供公共服务，如老年人社区服务、居家养老；而儿童照料也开始成为公共管理的内容，如校车、儿童营养午餐等，都开始成为政府工作的内容。经济节奏、社会节奏开始逐步决定政治节奏，经济、社会议题往往成为政府工作的基本议题。而到了社会政治后期，更多的是由社会需求、社会发展的节奏左右着政府的工作内容、工作机制和工作节奏，甚至已开始决定性地影响社会经济发展的方向。
　　在社会政治时代，由于经济多种形态，物质生产丰富，以及信息交流便利，从而引发了社会发育，传统社会结构解体。社会构成的物的要素极为复杂多样，难以计数；而人的要素，不仅脱离单位体制，身份也由工农兵学商，变得更为多样。这就造成传统的社会结构解体，并且由于利益多元，所以，社会结构变得非常杂乱复杂。即一个复杂的社会形态出现了，所以说，社会政治是复杂社会。由于，社会还在重构中，中国社会正由初级复杂社会向高级复杂社会过度中，即一个强大的社会正在形成过程中，突出特征有二：
　　一是社会组织大量出现，并承担其自我管理与自我服务的社会责任。1988年，中国只有社会团体4446个，2000年，社会组织发展到了130668个，其中已经包括22654个民办非企业单位；而到了2012年，全国社会组织则达到499268个，其中社会团体271131个，基金会3029个，民办非企业单位225108个，就业人员为613万人。这表明，社会自我管理的趋势越来越强，即社会问题主要通过社会化方式解决。社会并不是要求政府直接提供服务，而是要求调整政策，给社会以更多的发展空间，诸如养老服务、儿童养育等。
　　二是社会议题日益广泛且具体，并且，不断自下而上推动政府转型。过去，经济和社会的议题往往高度政治化，而且，治理方法多为不断地自上而下加强管理。而在社会政治时期，社会生活中的大量具体事务，比如食品安全、生产安全、儿童教育与安全、养老服务、环境污染、商品价格、交通堵塞、信息公开程度、税收透明等社会问题，无一不影响到每个人的生活品质，甚至管理者本人同时也是社会一员。所以，社会不断要求政府提高管理的品质。尤其是中国由传统小农社会向现代城市社会转型，家庭、家族保障功能失据，社会驱动政府不断扩大社会保障服务，从而形成社会推动政府由管理型服务向服务型管理现代政府转型，这是一场政府与社会互动模型的重大变迁，在这一变迁中，社会越来越居于主动地位。
　　从政治社会向着社会政治的转型，是一种内在需求性的提升性转型，是整个社会对于生活质量不断改善的自然进程。正是这些社会变化，对国家治理体系的现代化提出了紧迫的要求。
　　
　　二、社会政治时代必然要求国家治理体系的现代化
　　在社会政治的时代，尽管许多传统的社会管理办法依然可以发挥着相当有效的作用，但就总体而言，因为社会政治的矛盾主要发生在非政治领域，比如食品安全与空气质量等，影响到社会全体，其结果自然具有广泛的社会影响，从而使社会管理承受完全不同的压力，这就要求国家治理体系向现代化转型。
　　社会政治条件下，社会有其基本的结构和特点，也正是这些内部结构的作用不断促进国家治理体系转型。
　　首先是社会矛盾的性质范畴改变了。过去的社会管理，一事当先，首要分析是敌我矛盾，还是人民内部矛盾；是对抗性矛盾还是非对抗性矛盾。而现实的变化是许多矛盾已经越出了这些矛盾的范畴。以2008年的三聚氰胺事件为例，这一矛盾冲突，即不稳定的要素主要来自于行政管理不善，而不是敌对势力的破坏。事件发生时，河北三鹿集团的领导人既是模范共产党员，还是“三八红旗手”，其主观意图决不是要制造社会动荡，但由于管理不善，以至整个国家的奶粉业造成毁灭性打击，这是过去时代任何一个敌对分子不可能办到的。所以，这一类的矛盾，必须要运用现代的治理方式，否则就很难处置。
　　其二是实施管理的工作对象发生了重大变化。社会政治与政治社会的重大区别在于，政治社会的管理对象是人，为了管理人，习惯的办法就要把人分为敌我两方，建立各种制度与机制来实施控制，这一管理方法往往非常奏效。而社会政治条件下，管理的重点在物，如果管不好物，社会就会失序。管好了物，社会才能有序。从重点管人到重点管物，是一种革命性的社会管理变革。这两类管理对象有着完全不同的管理逻辑。前者是专政等斗争手段，而后者则是法律、程序和技术。
　　其三是社会管理的环境即客观条件也完全不同了。我们处于全球化、信息化时代，是一个全面开放的社会环境。伴随信息化与全球化的发展，政治社会条件下传统的自上而下的单一信息传递方式，变为立体式的交互传递模式。社会大众能利用网络系统迅速地进行信息传递与意见沟通，传统的信息管理体制与机制遇到了根本性挑战。
　　由这三个社会特点所决定，社会政治时代的社会管理，特别是现代国家治理体系的建设忌政治性，重社会性；忌“运动”性，重机制性和程序性；忌粗放性，重专业性。所谓的忌政治性重社会性，就是忌戴着阶级斗争的有色眼镜来观察和分析一切社会矛盾。而应从社会的角度来分析大众的要求，以及相关的矛盾，并努力探索社会性的解决办法。而社会性的办法就需要具体问题具体分析，从体制改革与政策调整和改进管理解决问题，而不应完全依赖于政治性的压力和手段。
　　社会政治下的管理，同样忌“运动”式的办法。因为社会类的问题往往不是靠提高思想认识就可解决的，有的问题不可能在短期内得到解决。比如许多大城市的交通堵塞问题，不可能通过一场运动就能解决。对于这类世界性的难题，关键是要探索解决的程序、方法与技术，建立一定的规范，从而使问题的解决形成较为规范的机制。甚至可以说，对于一些特别性的社会问题，建立解决的机制往往比解决问题本身更重要。因为许多社会问题永远会存在，所以机制建设尤为重要。
　　社会政治时代的社会管理更需要专业性。社会政治时期的许多问题带有长期性、广泛性，比如儿童的养育、老年人的服务、残疾人的照料等。而随着少子化的趋势与老龄化的加重，这些社会问题往往还会趋于严重。对于这类社会问题的解决，既需要专业化的管理人员，还需要专门的社会福利设施，因而应该不断建全适宜的社会福利政策，并调整社会服务机构，从而实现社会管理的长期化、稳定化、专业化与职业化。所以社会政治要求国家治理体系应全面转型。
　　尤其是，社会政治时期的社会问题的解决既是大众的共同需要，也是政府工作的中心内容。在社会政治时期，政府与人民有了共同的价值、理念甚至基本需求，因而使两者之间的关系不再是统治与被统治的关系，而是共生共荣的关系。公务人员的职责越来越体现为负责处理包括公务人员需求在内的日常社会事务，从而让所有社会成员的生活质量能够不断得到改善。
　　总之，在政治社会形态下，政府管理的对象是大众，并要求大众服从政府；而在社会政治形态下，政府管理的对象是物，公务人员职责是为社会大众提供更多更优质的产品与服务。
　　这样的变化，使得国家治理转型的问题就相当必要了。国家的治理体制、机制和内容都要进行系统的调整。
　　
　　三、现代国家治理体系建设与包容性的治国理念
　　国家治理体系和治理能力的现代化是国家管理的根本性转型。这个转型的关键，是要处理好国家与社会的基本关系。
　　就现代国家治理体系而言，无疑应包括政府和社会两个部分，缺一不可。而且，现代治理体系应该是一种强政府、强社会的双强结构，而不是大与小的关系，更不应是强与弱的关系。如果过度强调一个方面，而忽略另一个方面，就不可能实现整个社会较为平衡地转型，从而也无法实现国家治理体系和治理能力的现代化。从这个意义上讲，国家治理体系和治理能力现代化，也是中国从传统社会到现代社会的重建，是国家和社会的双重建构。
　　为何一定要建设强政府、强社会的结构？这完全是基于社会政治形态下社会的内在需要。即社会要素越来越复杂，并且社会内在的变革需求日趋迫切。否则，社会状态是乱，政府状态则是弱。
　　所谓强政府，就是要形成服务型的治理体制结构和机制，即公共服务职能的专业化空前加强，从而提供优质的社会福利产品和专业化的社会服务；另外，由于社会政治下的社会各种需求量和种类难以计数，政府难以全部承担。那么，除了政府需要提供更多公共产品与专业化的服务外，社会也必须承担更多的责任。这样一来，就需要发展大量的多样化的专业化的社会组织，只有这样，社会才能实现自我服务，自我管理。更为重要的是，一个高度组织立体化的社会结构，才是稳定的社会，即所谓的强社会。
　　强政府、强社会的格局，即是社会发展的需要，也是现代国家治理体系建设的目标。确立强政府、强社会的建设格局，特别需要确立开放、包容的社会理念，只有在这样社会理念环境下，才能形成政府与社会建设性的双向互动机制，而双向互动机制是国家治理体制与治理能力现代化的根本机制。
　　中国长期处于简单政治社会，在这种社会形态下，整个社会形成了封闭性的线性两级对抗认知模式。传统政治社会时期，由于民间起兵的传统，政府视社会为威胁，最熟悉的说法是“民可载舟，亦可覆舟”。所以，政府多视社会组织为威胁。另一方面，社会对政府和官员的思维也极为单一，非清即贪。这样看来，无论是政府，还是民间社会，事实上都长期秉持封闭敌对两极思维模式，并简单化为或正确、或错误的简单处置模型。于是，政府与社会的关系，从政府角度讲就是管制与被管制；而社会通常也会将复杂的治理体制的缺陷简单归因为腐败，或所谓的“既得利益”等，于是社会集体行为体现也较单一，而简单归因就极易形成极端破坏性的集体社会行为。
　　在社会政治时期，由于社会要素非常复杂，利益又多元交错，简单的线性两极思维根本不利于理解和解决社会问题。所以，如果要建设性地解决社会问题，并在解决过程中形成良性的互动机制，从而完成现代国家治理体制和能力建设，只有先形成开放、包容性的社会思维理念。政府不再视社会发育为危险，而社会对政府除批评，应更多的提供系统的建设性的知识产品。
　　
　　四、现代国家治理体系实现需要加强法治化
　　国家社会治理体系转型不是一次推倒重来的革命行动。就其总体格局而言，这是一次全面系统的法治化、标准化、程序化建设，即旧瓶装新酒的过程。也就是说，是在保持基本体制和原则的前提下，如何适应社会需要，将国家治理体制与机制不断具体化为周密而可操作性的标准和程序，从而使社会问题的解决更为容易实现，使社会品质得到不断提升。
　　当然，在过去经济快速发展过程中也一直强调法治化、标准化、程序化建设。1978年以后，有关政治决定特别强调民主与法制，经济建设过程中也特别注重法治建设。我国经济成就的取得，是与法治建设的重大进展分不开的。从这个意义上说，法治化的基本方向和格局没有大的变化。但是，不同之处在于，当经济进入中等发达阶段以后，法治建设的进程到了一个新的阶段，它要求更为具体而严密的法治，要求法治建设进一步标准化、程序化。因为，以人的服从为重点的管理和以物为重点和管理有着根本的区别。
　　为什么一定要制定严密的标准和程序？因为过去发展的重点是速度与数量，社会治理也相对粗放。但是，当发展的重点转向质量以后，就特别需要更为严密细致的标准和程序。如，在发达国家，老年公寓的洗碗都有国家程序和标准，甚至公共卫生间也有非常细的管理标准和程序。至于建筑标准、工程技术标准，包括会议召开的标准，都有相当具体的规定。比如，发达国家的政府行政人员很少开会，但议会的会议则有非常严格的会议标准和规定，这就是政治行为的标准化。以建筑工地管理为例，如果仅仅有注意安全的原则规定，但缺乏安全帽的标准、各项施工体操作的程序与标准等，那就根本不可能将生产安全得到落实。但是，我国现实的许多规定恰恰极为粗放，甚至相当多的法律，由于缺乏具体的程序，给管理者，或操作人员预留下非常大的裁量权，这样，就不可能会有严格的管理。
　　现实的管理中存在着一种传统倾向，总认为管理出现问题就是缺乏监督，只有加强监督力量才有可能加强管理。其实，在社会政治时代，很多具体的管理，都不会损害任何人的利益，但缺乏标准和程序，操作无疑会自由裁量。
　　国家治理体系的转型，需要特别注重法治化、标准化、程序化建设，只有这样，宪法与国家的有关法律才会真正在现实中落地生根。
　　
　　五、国家治理体系现代化是一个公共学习过程
　　国家治理体系转型是一个社会的公共学习过程，我国古代历史有先例可循。
　　据《史记》记载，汉代初期，“陆生时时前说称《诗》、《书》，高帝骂之曰：‘乃公居马上而得之，安事《诗》、《书》！’，陆生曰：‘居马上得之，宁可以马上治之乎？且汤武逆取而以顺守之，文武并用长久之术也’。”这段著名的对话说的是汉代初期还是沿袭战争年代办法，但陆贾则强调《诗》、《书》的重要性，刘邦骂他说，我是在马上得来的天下，怎么能靠《诗》、《书》？陆贾反问道：马上可以得天下，难道马上可以治天下吗？他进一步又举例说，商汤和周武都是靠武力取天下，但治天下却截然不同，并认为文武两手并用才是长治久安的办法。刘邦听从了陆贾的建议，改进了治理方式，结果使得汉王朝的体制大大完善。
　　早在共产党执政之初，全党对治理方式转型也有过清醒认识。毛泽东在《论人民民主专政》中就指出：我们熟悉的东西有些快要闲起来了，我们不熟悉的东西正在强迫我们去做。当时也强调工作方法的转型。建国初期的转型还是成功的，并且也取得了较大的成就。可惜的是，后来转向阶级斗争，甚至开展文化大革命，又沿用战争时期的动员制，结果造成转型失败。
　　当代国家治理方式转型，即由政治社会向社会政治时代治理体制转型，既与过去的转型有相似之处，也与过去的转型有重大区别。不同之处在于，在经济发展基本解决温饱并步入中等发达阶段后，传统的治理方式包括经济建设方式、社会管理方式等，都面临着再一次系统转型的挑战，只有全面地完成转型，才能够适应社会的需求。而这次转型是一次提升性的转型，是建设中等发达社会，并且完成向发达社会转变，这也即是所谓的中国梦的全面实现，是一次更为伟大的民族全面复兴的转型。所以，整个社会，包括政府和社会两个方面，都面临学习的任务，都需要不断地加强公共学习。
　　推进国家治理体系和治理方式的现代化，面临的机遇很多，条件也非常好。除了已取得了中等发达的经济基础，更为重要的条件是，处于全球化、信息化时代，国外的许多治理技术与标准都可以学习，并不同程度地引进。客观上，三十年经济现代化的推进过程中，中国社会公共学习一直在持续，一些高端领域，包括航空管理、航天技术以及核能使用等，早已不同程度地学习与国际接轨过程，并且具备了丰富的经验与积累，形成了中国特色。
　　所以，在社会治理转型方面已经达成基本共识的基础上，在内在需求的推动下，在公共学习不断进行的进程中，相信我国国家治理体系现代化进程一定会更为平稳坚实。