王丽清冯杨：公共政策执行的阻滞因素与效能提升

　　
　　【摘要】地方政府在公共政策的执行中会遇到各种各样的阻滞因素。因此，必须及时发现这些公共政策执行中的阻滞因素，并针对不同的问题采取不同的解决路径，在提升公共政策科学化水平、提高公共政策的信息沟通水平、提升公共政策的群众参与热情、平衡政府及其部门之间的利益等方面下功夫，切实提升公共政策的执行效能。
　　【关键词】公共政策执行阻滞效能提升
　　
　　近年来，我国所制定的许多公共政策均以地方政府的工作经验作为基础，甚至许多公共政策直接由地方政府直接制定和组织实施，地方政府既是公共政策制定的主体，同时也是公共政策执行的主体。
　　然而，地方政府所制定的公共政策只有在符合科学化、民主化和法制化的目标之时，才能更好地促进经济社会的发展，才能更好地得到贯彻和落实，才能让民众通过地方政府公共政策的执行而实现民生的改善。
　　
　　我国地方政府公共政策执行的阻滞因素
　　当前，我国的各项改革已经步入深水区，各种矛盾和问题越发在改革的过程中呈现出来，地方政府在公共政策的执行中可能会遇到各种各样的阻滞因素。所以，如何及时发现并针对不用的问题而采取不同的解决路径，切实提升公共政策的执行效能，已经成为我国各级地方政府面临的重大课题。
　　我国地方政府公共政策执行的阻滞因素主要有以下四个方面：
　　第一，一些地方政府公共政策的执行存在敷衍现象。应该说，目前我国大部分地方政府对公共政策的执行是严格认真的，无论是执行上级政府的公共政策，还是执行本级政府自行制定的公共政策，均达到了应有的效能。但是，出于地方政府利益或者其他复杂因素的考量，一些地方政府在执行公共政策之时存在敷衍现象，如一些地方政府在执行上级政府制定的公共政策之时采取变相不执行、敷衍执行等。一些地方政府十分重视公共政策的制定，却忽视了政策的执行，这不仅不能实现政策的预计效能，反而引起民众的反感，对地方经济社会的发展带来巨大伤害，对民生问题的解决也毫无帮助。
　　第二，一些地方政府公共政策的执行不够灵活。由于一些地方死板地执行上级制定的公共政策，政策的执行不够灵活，无法保障公共政策效能的实现。我国是一个幅员辽阔的国家，全国各地经济社会发展的情况不同，如果各地不加变通地机械执行上级政府制定的公共政策，必将导致政策的适用性大为降低，好的政策无法发挥应有的效能。之所以产生政策执行不够灵活的现象，原因在于地方负责政策执行的工作人员不懂得因地制宜执行上级政策，在执行的过程中没有将政策与本地的具体情况结合起来，而是照搬照抄，导致政策被狭隘地、死板地执行，这不仅不能实现预期的效能，反而可能会产生负面影响。
　　第三，一些地方政府对上级政策阳奉阴违。与不加变通地执行上级政策相反，一些地方政府搞所谓的“上有政策，下有对策”，阳奉阴违。从表面上理解，所谓的“上有政策，下有对策”是不执行上级政策，甚至是执行和上级政策完全相反的本地政策。然而，随着上级政府对政策执行督促检查的力度加大，一些地方“顺应”需要，产生了“上有政策，下有对策”的变种，甚至上下级政府之间“联合”搞“对策”，共同应对中央政策。还有一些地方在执行上级政策之时，为了维护本地的局部利益，甚至是为了维护领导个人的非法利益，通过各种途径制定从表面上与上级保持高度一致，而在实质上却完全相反的政策。此种现象，是“上有政策，下有对策”的“升级版”，追究起来更为不易。
　　第四，一些地方政府选择性执行公共政策。一些地方政府在执行公共政策的过程中，首先要考量的问题就是执行这些公共政策是否能够为本地带来具体利益，甚至部分地方政府考量的是通过政策的执行能否给个别领导干部带来具体利益，这些所谓的“利益”自然包括合法利益和非法利益。这些地方政府在执行上级政策或者自己制定的政策之时，对政策进行过滤划分，对自己有利的就坚决执行，对自己不利的就“变通执行”，甚至不执行，政策的执行具有主观臆断性，导致政策无法得到有效执行，公共政策本来应具有的效用无法得到真正发挥。
　　地方政府公共政策执行效能不高的深层次原因
　　当前，我国一些地方公共政策执行中遇到诸多阻滞，导致地方公共政策的执行效能大受影响，其深层次原因主要包括如下方面：
　　第一，公共政策自身的繁杂性特征，影响了其执行效能。公共政策的繁杂性，表明公共政策在制定的过程中就会受到多种因素的影响，这些影响会持续到执行的整个过程。公共政策是否合理、公平、稳定等，均对政策的执行效果产生影响。比如，就公共政策的稳定性来说，只有政府制定的公共政策具有相应的稳定性，才能获得良好的执行，某些“朝令夕改”的公共政策无法发挥良好效果，甚至会产生负面影响。
　　第二，公共政策的制定与执行涉及各方利益，这些利益方必定想方设法通过影响公共政策以保护自身利益。比如，地方政府本身也是公共政策的利益主体，因此，其在执行公共政策的过程中可能会考虑自身利益，从而选择性地执行上级政府制定的公共政策，导致公共政策的效能大受影响。除此之外，地方政府各部门、地方政府各官员和相关机构、人员均可能会成为公共政策的利益主体，这些利益主体由于受到趋利性的影响也会想方设法对公共政策的执行施加影响，以维护自身利益。
　　第三，公共政策制定者和执行者之间的信息存在不对称的现象。公共政策的制定者和执行者之间的信息是否对称，是关系到政策执行效能的重要因素。当前，政策的制定者和执行者之间存在信息不对称的现象，导致地方政府无法真正理解上级政策，从而在执行过程中产生偏差，影响了政策的执行效能。比如，公共政策在层层下发执行的过程中，由于地方政府可能对上级政策的理解不到位，和上级的意图存在着差距，从而大大影响了政策的执行效能。
　　
　　提升地方政府公共政策执行效能的路径
　　市场经济在社会主义经济制度中的重要性不言而喻，但是当市场调节所产生的结果与有利的方向相背离时，政府就可以发挥其在经济上的宏观调控功能，执行相应的公共政策以达到社会资源重新分配的效果。因此，站在更高的视野上进行分析，公共政策对促进市场经济的发展、弥补市场机制的不足具有十分重大的意义。地方政府通过认真执行贯彻公共政策，有利于维护广大人民群众的利益，促进社会协调发展。与此同时，我们也应该看到我国公共政策本身也存在着若干问题。因此，为了保证公共政策在执行中收到实效，我们应在公共政策质量上下功夫。
　　提升公共政策合理化、科学化水平。提升公共政策的合理化、科学化水平，首先要促进公共政策的透明化。公共政策的透明化能够使群众更加了解决策，更好地参与监督，使公共政策的执行能够达到更好的效果。同其他的决策相似，政府的公共政策多数是从政府的角度宏观看待问题，具有一定的片面性。因此，政府的公共政策并不一定完全合理、可行。这就要求政府接受外来的监督，以使公共政策合理化。政府在制定公共政策时，需要全面、及时地将公共政策公之于众，增加公共政策的透明度，让政策接受群众的监督，唯此才能有效地杜绝盲目决策，使公共政策更加合理与规范。
　　其次，要促进公共政策的民主化。当前，我国正在大力推进民主化进程，公共政策的民主化作为我国民主化进程的重要组成部分，应当受到人们的关注。在推进公共政策民主化的过程中，应当有效地杜绝某些官员滥用职权、以权谋私的行为。公共政策从初期酝酿与讨论到拟定基本方案再到正式发布的过程中，越是能够实现民主化，就越能防止部分官员的以权谋私，使公共政策更好地保障社会资源的合理配置，保障经济健康、平稳与可持续发展。公共政策只有通过民主的形式确定与执行，才能使其不停留于形式，从而保证执行的效果。
　　再次，促进公共政策的可操作性。政策的制定者若不考虑政策的可操作性，则相应的政策执行效果可想而知。只有合理、可行且易操作的公共政策，才能得到人民群众的支持，使其得以有效贯彻落实。对于公共政策的可操作性，政策的制定者需要明确自身与政策执行者之间的利益区别。只有符合大的执行环境的公共政策，才能被很好的执行，以发挥其最大效用。否则，就会给政策执行者带来不必要的麻烦，使执行效果不达预期。
　　最后，要确保公共政策的统一性。公共政策有多方的制定者，上至中央，下至地方各级政府部门都在根据自身的情况制定相应的公共政策。这些公共政策在制定时需要协调、统一，形成一个统一且连贯的体系，若不同部门之间的决策相互冲突，就会使执行效果大打折扣。在公共政策的制定过程当中应该注意的是，下级政策需要在上级政策的框架内运行，同一级政府制定的政策间要相互参照，保持必要的协调。
　　提高公共政策的信息沟通水平。当今社会，信息已被视为极其重要的资源之一。信息沟通水平对于政府公共政策执行十分重要，是保障公共政策执行效果的手段之一。在公共政策执行体制中，下级政府主要负责政策的执行，其在执行过程中与广大人民群众的交流情况能够在很大程度上影响公共政策的执行效果。
　　首先，需要建立完善的信息沟通体系，保障政策执行的效果。例如，建立完善的公共政策制定与执行情况公开体系，及时、全面地向全社会公开政策制定的信息以及执行的具体细节（国家机密信息除外）。可以在法律层面通过立法对公共政策信息披露制度加以保障。同时，还需要明确信息公开的细节。例如：具体的时间、地点和实施方式等，规范公共政策执行者对信息公开的操作行为，使其操作透明化。
　　其次，要保证公共政策信息流通渠道的畅通性及便捷性。随着信息技术的高速发展，信息交流以传递的方式正逐渐通过网络来实现。政府信息传递的方式也应进行相应的调整，应用现代化的信息技术，通过多种传递方式和信息展现方式来对公共政策信息进行发布。例如：可以利用信息技术完善政府部门的官方网址，保证信息的实时更新，可以开通官方微博、官方微信等信息媒体来对信息加以发布，使广大群众能够通过自己喜欢的方式来获取信息，进而保证公共政策的透明化，加强政府同人民群众间信息交流的畅通便捷。
　　提升公共政策的群众参与热情。公共政策要想达到预期目标，获得实际效果，就必须保证公共政策的科学与合理。对于一个国家而言，政策的制定不仅需要政府积极推动，还需要民众的热情参与。民众的参与不仅可以从各个方面对政策进行分析，给出宝贵的意见，使决策更加客观、全面，还能体现政治的民主，提高决策民众对公共政策的认知度，保证决策有效的实施。然而，现阶段，我国公民参与公共政策制定的意识不强、热情不高。要改变这一现状，可以采取如下措施：首先，提高主人翁意识。我国是人民当家作主的国家，每个人都是国家的主人，因此，应该使人民群众牢牢树立主人翁意识，自觉参与到公共政策的制定过程中。其次，提高群众的参与意识。加大公民参与公共政策的宣传力度，使每一位公民了解参与的意义。最后，分析不同区域的特点，确定公民具体的参与方式和参与的内容。公民的参与度某种意义上可以表现为公民对公共政策信息的了解程度。各级政府要努力采取措施，将公共政策信息及时传递给广大群众，确保群众对这些信息的知情。此外，还需要不断创新公民的参与方式，扩大公民的参与范围，只有保证公民积极参与，才能使公共政策很好的融入民意，使群众乐于接受，进而获取群众的支持。
　　平衡政府之间和政府部门之间的利益。从地方到中央的各级政府及相关工作人员都有其自身的利益考虑，也正是这些正当的利益推动他们积极的完成公共政策执行的相关工作。
　　保障各级政府及其行政人员的正当利益不但能够提高其执行能力，还可以提高政府行政人员的工作积极性，使公共政策被准确无误地执行。中央政府和地方政府的利益有时也在一定程度上存在冲突，中央政府在注重保持全局利益的同时要兼顾地方政府的利益。
　　首先，要保障个人利益。每一位公民都有其自身的利益，并且希望自身利益能够达到最大化，在政府工作的行政人员也不例外。但是，政府的非营利性使这些行政人员并不能获得丰富的物质财富，因此，许多行政人员往往走上利用自己的职权谋取不正当利益的道路。为了防止这一现象的发生，使行政人员能够依法执行公共政策，从而保护人民群众的利益，政府相关部门应当在按劳分配的基础之上对行政人员的薪酬机制进行必要的改革，在一定程度上提高他们的薪资，达到高新养廉的效果。
　　其次，要进行利益调节。集体与个人、整体与局部的利益往往有着强烈的冲突，虽然有时能够保持一定程度的一致，但也无法达到完全相符，因而会不断产生利益纠纷。因此，只有通过合理的方式对利益进行适当的调节，才能避免尖锐的利益冲突，给公共政策的执行带来巨大的阻碍。当存在利益纠纷时，各级政府需要积极主动地参与到利益调节中来，综合运用包括经济、行政甚至是法律手段来对纠纷加以调控，尽可能保证各方利益分配的合理化，保障政府工作的正常进行。
　　最后，构建利益补偿机制。同一政策在不同的地区或者行业可能带来不同的结果，例如：某些政策对于一些地区或者行业来说有推动作用，但对另一些地区或者行业来说则可能有不利的影响。因此，对于同一政策产生的不同效果，各级政府应该积极采取宏观调控，对利益受损的一方进行必要的补偿。
　　
　　（作者分别为天津工业大学讲师，天津工业大学副教授）
　　
　　【注释】
　　周雪光：“‘上有政策、下有对策’的新变种”，《北京日报》，2009年11月23日。
　　责编张蕾
　　
　　延伸阅读：
　　20世纪70年代中期以来，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行研究运动”，其兴起以1973年加州大学的普雷斯曼（T。L。Pressman）和韦达夫斯基（A。Wildavsky）的专著《执行华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》的出版为标志。
　　从20世纪90年代中后期起，我国学者对公共政策执行的研究就迅速形成热潮并产生了一批研究成果。中国学者丁煌、景跃进、徐湘林，陈振明较早并系统从事了政策执行的研究。
　　（节选自贺东航，孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》）