燕继荣：现代国家治理与制度建设

　　
　　摘要本文讨论国家治理与制度建设的关系，试图说明国家治理现代化所需要的制度条件。文章引述早期共和主义学派和晚近制度主义学派以及发展政治学者的研究，说明国家兴衰与国家治理能力密切相关，指出国家治理能力实则就是国家制度供给的能力。文章梳理了有关制度性质、功能及评价标准的学术讨论，依照结构分析的方法，提出基础制度、基本制度和具体制度的分析框架，进而阐明制度建设的任务在于实现国家的长治久安，核心在于构建现代官民关系。
　　关键词国家治理；治理体系；治理能力
　　
　　中国共产党十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），设定全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出具体时间表：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。《决定》把“全面深化改革”落实在现代“国家治理”的制度层面，希望通过制度的合理安排，实现国家长治久安的目的，并设想通过15大领域的60项具体改革，逐步实现“国家治理体系”和“国家治理能力”的现代化。现在，需要进一步讨论的问题是，国家治理体系和能力的现代化应该与什么样的制度条件相匹配？
　　
　　一、国家兴衰与制度供给
　　为什么有的国家兴盛发达，而有的国家不断衰落？为什么不同的国家会有不同的发展速度？同一国家在不同的历史时期为什么发展会有快有慢？上述问题一直是国家研究的核心议题。经济学家、社会学家、政治学家依据各自学科的知识体系，做出了种种不同的解释。在这些解释中，一种宏观的分析框架“技术创新生产方式生活方式改变管理方式变革”被许多学科和学者所认可。这种宏观的解释框架说明，技术创新带来了生产方式和生活方式的改变；生产方式和生活方式的改变，导致管理方式和管理制度的变革。基于这种框架，一个国家的兴盛，意味着技术创新领先并形成与新型生产方式生活方式相容的管理制度和管理模式。相反，一个国家的衰落，意味着该国因资源禀赋限制，或因制度障碍约束而丧失技术创新机会。在这种分析框架中，国家兴衰取决于技术创新和制度供给的契合性。
　　制度主义经济学提供了一国经济兴衰的制度分析视角。著名经济学家道格拉斯诺思（DouglassCNorth）和罗伯特托马斯（RobertPThomas）努力提供一种更加具体的解释模型，试图改变从某一偶然的技术革新中去寻找产业革命原因的思考路径，引导人们从现代所有权体系和社会制度漫长的孕育过程中寻找经济增长的原因。他们在《西方世界的兴起》（TheRiseofTheWesternWorld）一书中提出，经济增长的关键在于制度因素，认为一种提供适当的个人刺激的有效的制度是促使经济增长的决定性因素，而在制度因素中，财产制度的作用最为突出。在他们看来，创新、规模经济、教育、资本积累等，是经济增长的内容，而不是经济增长的原因；经济增长来自于“有效率的经济组织”，而“有效率的经济组织”必须满足这样的条件，即，在制度安排上能够提供一种刺激，“将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”。因此，“使社会收益率和私人收益率近乎相等”的机制安排（如产权制度），是一国经济繁荣的制度保障，也是西方世界兴起的原因所在。1制度供给对于经济兴衰的作用在道格拉斯诺思的另一部著作中再次得到了确认。诺思指出，“制度对经济绩效的影响是无可争议的。不同经济的长期绩效差异从根本上受制度演化方式的影响，这也是毋庸置疑的”。2另一位制度主义经济学家曼库尔奥尔森（MancurOlson）凭借“集体行动的逻辑”，从理论上说明了分利集团（既得利益集团）与国家兴衰的关系，间接地回答了制度供给对于国家兴衰的意义。他从分利集团多少、分利集团涉及范围的广泛程度等方面解释了二战之后西方发达民主国家美国、德国、日本等经济迅速增长的原因。同时，他对国家经济衰退的原因提出了一个一般性的解释，即大量分利集团、分利联盟的存在是国家衰落的根源。他的研究间接地给出了如下结论：能否有效限制分利集团的行为和影响，是一国经济兴衰的关键；为了经济社会发展，必须在制度上限制既得利益集团的影响。3
　　在政治学的研究中，国家兴衰更是受到人们持续关注的话题。政治学家经常把大国崛起、王朝更替、政权变更或政治稳定性等问题与政治制度或制度化联系起来。在那些比较经典的研究中，早期的成果要算罗马史学家波里比阿（也有翻译为波利比乌斯，Polybius，约公元前208公元前118年）对罗马帝国崛起所做的解释，把罗马帝国的兴起归功于罗马的混合体制，即共和制4；以及18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的著作，认为政治制度的优劣和居民风俗的善恶是帝国（古罗马）兴起和衰亡的决定性因素5；晚近的研究成果包括民主政治理论和政治发展理论前者把民主制度视为结束王朝更替周期律的唯一出路，后者把政治稳定和政权稳定看作是政治制度化的结果。这些研究所给出的综合结论是，国家兴衰与国家治理能力密切相关，而国家治理能力实则就是国家制度供给的能力。
　　
　　二、制度及其功能
　　根据制度主义学者的解释，制度（institutions）是组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也被认为是一个社会的“游戏”规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，通常表现为惯例、行为准则和规范、成文法、契约等。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面，因此被人们冠以不同的名称，如家庭制度，婚姻制度、教育制度，经济制度，法律制度和政治制度等等。一套较为完整的制度，应该包括明确的“准入规则”、“游戏规则”和“奖惩规则”。“准入规则”决定了什么人可以进入游戏比赛过程；“游戏规则”决定了参与游戏比赛的各行为主体应该如何行动；“奖惩规则”决定了对于遵守或打破游戏规则的人的奖励和惩罚办法和游戏比赛结束后奖品分配的方法。
　　制度是社会博弈的规则，组织（包括企业组织、政党组织、社团组织等）或组织中的个人就是社会博弈的玩者，而组织中具有影响力的人物，如政治领袖、企业家、社团领导人作为社会博弈游戏的主角，往往形塑了制度变迁的方向。
　　政治制度是一个社会共同体（主要以国家为单位）基于一定规则和程序之上规范个人和团体行为的长期稳定的安排，它体现为各种明确的带有强制性的规则和决策程序，通常被视为国家机器的组成部分。6政治制度是一种比较正式的规则，它具有一定的强制性，要求全社会的所有成员加以遵守。在“准入”程序中，它规定了什么人可以进入什么层级的公共生活领域，享有什么样的政治权利和权力；在“游戏”程序中，它规定了各类政治角色开展公共活动的基本方式和准则；在“奖惩”程序中，它规定了公共资源的分配方式，决定了什么人凭借什么样的“投资”会得到什么样的回报。
　　政治制度是政治活动在其中发生、发展的框架7，其功能就在于规定和形成政治秩序。人类社会总是存在“非统一”现象，这些“非统一”现象一般表现为国家之间的战争、阶级之间的冲突以及个人之间的疏离。正如有研究指出，没有疏离与隔阂就不会有政治。8在一个复杂的社会中，社会成员由于家庭、血缘、文化、心理、教育、社会地位等背景的不同，具有不同的社会需求和行为动机，结成不同社会利益团体或组织。这些不同社会利益团体或组织之间经常发生利益冲突。政治制度就是解决冲突、维持政治共同体的基本手段。通过各种规定和规则，使不同的个人和利益团体按照既定规则行事，避免社会陷入无序状态。正因为如此，人们才把政治制度化视为政治稳定的基本条件。S亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中专门讨论了政治制度化与政治稳定的关系，他认为，政治制度是规范政治行为的机制，也是组织政治共同体、实现社会政治稳定的力量；政治制度化与政治不稳定性成反比，政治制度化水平越高，政治稳定的程度就越高。9
　　
　　三、制度评价的标准
　　如何判定一个国家的政治制度？这是一个充满争议的话题。这些争议主要围绕政治制度的合法性和有效性两个方面展开。首先，就政治制度的合法性而言，形成了不同的学术派别。古典政治学家（如柏拉图、亚里士多德）根据制度实施目的的公共性，区分了“良政”与“恶政”、正义制度与非正义制度。现代社会契约论者从制度合法性的视角出发，从理论上论证了正义的制度应该是社会契约的结果和公共意志的体现，换句话说，未经公共“同意”的制度充其量是“未合法化”或“待合法化”的制度。马克思主义从历史现实的角度出发，揭示以往包括政治制度（国家制度）在内的社会“上层建筑”不过是社会中居于统治地位的阶级（或集团）强加于社会且使其凌驾于社会之上的强制性制度，并且相信新的公平正义的制度最终将取而代之。
　　当代政治学研究倾向于从制度形成过程的角度来说明制度的性质，认为政治制度作为政治生活较为固定的安排，实际上是不同社会力量互动的结果。正如有研究指出，政治制度是“在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。人数很少、性质单纯的统治阶级的解体，社会力量的多样化以及社会力量之间日趋频繁的相互作用，是产生政治组织和程序并从而最终产生政治制度的先决条件”。10根据这种观点，人们很容易推出如下结论：（1）一种合法的制度应该是得到广泛认同的制度，即使是统治阶级强加的制度，也要尽可能实现合法化；（2）不论其合法性如何，一种运行中的制度实际上是共同体内不同意志和社会力量均衡妥协的产物；（3）共同体内新生意志和新生力量的产生将打破原有的均衡，构成制度变迁的内因。
　　其次，就政治制度的有效性而言，依据目的论的原则，形成了更加纷繁复杂的观点，提供了不同甚至完全相反的评价标准。比方认为，一种好的制度应该是有效促进经济发展的制度；一种好的制度应该是有效促进国家竞争力提升的制度；一种好的制度应该是有效保障人权实现的制度；一种好的制度应当是有效促进普遍社会福利的制度；一种好的制度应该是有效制约公共权力的制度；一种好的制度应该是依法实施的制度；一种好的制度应该是有效促进信任合作的制度；一种好的制度应该是促进公民德性和社会自治发展的制度11；一种好的制度应该是满足适应性、复杂性、自主性和内聚力的制度12，凡此种种，不一而足。这些看似毫无争议的表述，在更加深入的讨论中都会引发歧见，而且，这些看似兼容的表述，相互之间又充满了内在的矛盾性。
　　今天的政治科学家们对不同的制度进行客观比较，试图说明各种制度的优劣高下，但努力的结果并不十分乐观。从目前不同研究所关注的视角来看，政治制度的评价指标完全是一个多元复杂的体系，它涉及不同的方面，具有不同的导向性，如，合法性导向（公平、开放、认可），效率导向（经济绩效、国家竞争力、国民财富），效能导向（行政效率、政府绩效），责任导向（政府廉洁、问责性）等。这些看似客观、完善的评价标准和指标，实际上把政治制度的评价引向了难有统一标准的境地。因为，这些评价指标不仅在不同的政治制度下会有不同的表现，而且即使在同一种政治制度的不同历史时段和不同政治背景（如不同党派、不同领袖主政）之下都可能有不同的表现。更何况，政治制度本身因受到各种复杂社会因素的影响而处于不断调适的状态，自身也有一个演化、修正和发展的过程，
　　这就决定了在时间维度上也无法仅仅根据短时期的运转表现而对其做出评价。
　　横向多维指标的评价方式难以给出明确的结论，这就为纵向结构指标的评价方式提供了机会。“善治”出于“良政”，而“良政”产生于优良的制度安排。从纵向结构来看，政治制度涉及三个层面：（1）底层为公共治理最基本的制度安排，如规定政权构成及其性质的宪政制度、规定财产权利及其保障的产权制度等，解决谁来制定和为什么制定规则（谁统治）的问题；（2）中层为公共治理的一般规则和程序，如规定党政关系及党际关系的政党制度、规定绩优选拔方式的选举制度、规定权力职责关系的责任制度、规定中央与地方关系的国家结构制度等，解决如何制定和改变规则（怎么统治）的问题；（3）表层为公共治理的具体政策和行为，如社会政策、就业政策、维稳措施等，解决如何实现和执行规则（如何实行统治）的问题。底层制度犹如一座建筑的基础，需要考虑牢固扎实（耐久性），而要保证底层制度的牢固扎实，就要寻求将制度根基建立在普遍人性的基础上，要从最大限度地防范自图便利的人性弱点的角度考虑制度安排，因此，能否公平有效地防止社会中任何强者（个人、有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用是最起码的要求。中层制度犹如建筑的框架结构，可根据现实需求、社会特点和历史传统等特征进行差异性设计，必要的时候也可以改变式样和功能。因此，满足开放性和适应性是它的基本要求。表层的规则围绕制度实施的具体政策和行为而设定，关系到制度运行的实际效果，因此，适应性和有效性是它的基本要求。在上述三个不同层面，不同的国家或同一国家的不同时期为了满足不同的功能而采用不同的制度设计以及实施不同的政策是完全可能的，也是非常必要的。
　　总之，如果采用纵向结构评价方式，不同层面的制度和规则适合采用不同的评价体系和标准。除了分别评判外，似乎还应考虑三种层次制度的内部逻辑一致性，如，需要考虑中层制度的设计是否符合底层制度的基本原则，表层制度的安排是否能够有效实现底层制度的基本原则。
　　
　　四、国家生活的制度安排
　　如上文所言，政治制度是规范个人和团体行为的基本准则。在传统的政治共同体中，由于成员数量少，社会分工单一，社会事务简单，因此，人们往往通过种族、宗教、风俗习惯等较为简单的制度规则就可以约束人们的行为，使其生活在一起。但是，在复杂的高度分工的现代社会，单纯的种族、宗教、风俗习惯和其他社会自然约束力已经不足以使人们在一个政治共同体中和平共处，这就需要有新的机制来维持政治共同体的存在，而建立专门的正式的政治制度就成为不可或缺的手段。
　　从制度起源和发展的历程看，远古时代，由于地理和自然条件以及生产和生存能力的限制，人们生活在地域狭小的范围之内。在地域狭小人口较少的社会共同体中（部落、公社或城邦），一般事务可依照风俗习惯和传统惯例来处理，遇到相对重大的公共事务，也可采用由全体成员共同参与的“即时办公”、一事一议的方式（公民大会）来解决，这就是古代社会（部落、公社或城邦）直接民主制度的起源。随着生产力的提高以及社会交往范围的扩大，原始部落、小规模的公社或城邦类型的社会共同体最终瓦解，人们通过征战兼并等方式建立了更大范围的社会共同体（民族国家或帝国）。在地域和人口远远超越部落、公社或城邦规模的古代帝国，公共事务的处理采用一事一议的“即时办公”方式已经不再可能，于是就需要事先订立规矩和规则。另外，社会事务繁杂，也需要职业化的管理来满足专业分工的要求。因此，制度化或法制化就成为国家治理的必然要求，这就是历史上诸种形式的法律制度的起源。
　　现代民族国家形成以后，封建等级君主制以及形形色色的皇家统治逐渐遭到质疑，具有垄断性和专断性特点的世袭制度失去了合法性，因而也就不能成为解决政治竞争和政治冲突的框架，于是，具有开放性、公开性和竞争性的制度成为必要，这就是现代民主法治制度的起源。现代制度的主要功能在于组织“竞赛”，满足社会成员个人或组织之间的竞争需要，防止由于权力分配的不公平不公开而使社会成员走上军事政变、恐怖谋杀和政治革命的轨道。因此，从根本上说，竞争性和开放性构成了现代制度与传统制度的根本区别。
　　从国家政治发展的历时性看，一个现代国家必须完成三重任务，即国家统一、国家强大、国家合理有限。正如有研究认为，一个现代国家的成长历程需要经过三个阶段，即，马基雅维利式的国家（国家要统一）、霍布斯式的国家（国家要强大）和洛克式的国家（国家要有限）。各国历史发展也显示，维护主权独立统一、保持经济富裕、实现民主治理是国家建设的目标，也应该是现代国家治理的基本前提。
　　进一步而言，现代国家一般面临两大现实问题：一个是权力没有被制约的上层建筑，一个是资本没有被约束的经济基础。受这两大现实问题的困扰，国家经常面临两大矛盾，即，官民矛盾和劳资矛盾。官民矛盾是权力没有被制衡的结果，劳资矛盾是资本没有被驾驭的产物。权力的贪婪和资本的贪婪恶性结合，这往往成为一切社会问题的总根源。
　　克服上述矛盾，要求将国家建设的重点转向制度建设，即，从制度上约束权力，节制资本。现代社会的人们，在广泛实践和反复试验的基础上，达成了基本共识：在发挥自由市场制度对资源配置决定性作用的同时，必须借助宪法、法律、政策等手段，通过制度化安排，以达到制约权力和节制资本的目的。
　　在现代国家，政府实施管理通常根据社会事务和社会资源的不同性质采用不同的手段和方式，其基本原则是：（1）对于不损害社会利益的私人事务，采用“自由放任”方式；（2）对于不损害社会利益的团体事务，采用“自我管理”方式；（3）对于涉及整个社会利益的公共事务，采用“民主管理”方式。在管理过程中，对于私人事务和团体事务，一般采用自由市场制度，通过市场机制实现社会资源的合理配置；对于社会公共事务，一般依照公共事务的不同性质，分别采用法律和政策手段来实现资源的管理和分配。
　　此外，现代化也是一个理性化、文明化的过程。从历史演进的角度看，实现文明治理（相对于野蛮、粗暴治理）是人类的理想。这种理想实现的过程，也可以得到理论化的呈现（见图1）。
　　学术界所讨论的“公共治理”或“协同治理”概念表达了这种理想诉求。根据这种理想目标，一种现代文明的治理模式，强调的是“公共事务公共治理”，即，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，把“善治”定义为国家与社会良性互动、协同治理的状态。因此，建立信息开放、集体决策和共同参与的制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是现代国家治理的基本要求。
　　在现实生活中，协同治理要求正确处理政府与市场的关系，政府的归政府，市场的归市场。另外，协同治理也要求正确处理政府与社会的关系，实现政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作。
　　
　　五、现代治理的制度建设
　　从一定意义上说，在给定的条件下，一个国家的强盛犹如一个组织的发展，取决于三个要素制度、决策和执行的协调运转，因为它们共同决定了一个国家或一个组织的行动绩效。制度规定了一个国家或组织的总体目标和行为规则与规范；决策决定了一个国家或组织的行动方向和行动方式；而执行涉及到一个国家或组织的集体行动能力。在这三者的关系中，制度是一种公共秩序的基础性要素。政治学研究经常强调，“善治需要优良的制度作保障”。那么，优良的制度体系到底应该怎么构建？
　　如上文所述，一个国家的制度应该是一个完整的体系，因而，制度建设是一项系统工程。犹如盖一座大楼，首先必须要打好地基，有了基础以后再去搭建基本的框架结构，在框架结构的基础上再进行功能性的分割使用以及精美装修根据不同的需求，今天可以把这个房间弄成一个办公室，明天又把它改装成一个会议室或者索性打通变成一个礼堂。如此看来，一个国家的公共制度也应该分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖大楼打地基一样，追求耐久性；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性；具体制度犹如房间的功能性装修，追求适应性和有效性，根据需求变化，可以随时调整和改变。很显然，这三种制度在时效性上有所不同：基础制度追求永久不变；基本制度最好长久不变；具体制度要求适时改变。
　　对于一个国家来说，基础制度的集中体现应该是国家宪法制度规定公民权利保障原则、政府组建和施政原则，并确立宪法至上的保障制度。无论是从理论上讲，还是从经验上看，真正长久不变的制度必须建立在人性最基本的需求之上，它所确立的原则一定要体现所有人（不管肤色、国别、社会属性等）的基本需求。维持生活（生命）、免于恐惧（安全）、不受强制（自由）、保护劳动所得（财产），这些都是每个人追求幸福生活所必需的，是任何人在任何时候都需要的东西，因此，宪法制度把它作为公民最基本的权利确定并保护下来，规定任何个人、团体和机构都不能任意改变和破坏，否则将受到司法权力的惩罚。另外，“得势便猖狂”，这恐怕也是人性弱点的基本表现。因此，宪法制度基于这一特点也对任何个人、组织和机构可能的“得势”机会予以限制，防止社会中任何强者（个人、有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用。
　　基本的制度强调稳固性，也允许各国依据自身的历史、文化等条件，做出适合自身国情的安排。比方，宪法体制确立了公共权力的委托代理关系，这种委托代理关系的实现形式就是公民选举。而不同的国家依据各自的特点可以设计或采行不同的选举制度。就中国而言，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度、民族区域自治制度、基层自治制度被宣布为中国的四项基本制度，它们也可以被理解为基于中国特定历史现实而形成的制度。
　　具体制度表现为各种政策性的规章制度，是我们日常生活中经常感受到的较为表层的东西，它们随时可能调整修改。所以，一些不合时宜的规章制度，理当及时废弃，并因应世事的变化而不断创新，保持与时俱进。
　　国家制度建设的目的在于寻求合理的制度安排，将国家送入长治久安、繁荣发展的轨道，使之不至于因为领袖变更、政权更替而陷入混乱。政治学研究表明，政权的解体或更迭有多种原因，大体说来有几种类型。第一种为外敌入侵，那一般是对外战争中战败的结果。第二种为内部分裂，或者因国家内部族群或地域性成员不服从，或者因国家内部社会精英力量分化，或者因统治集团内部决裂，一般表现为内战或政变的结果。第三种为通常所谓的“官逼民反”，因当权者政策和行为严重背离民意，造成民众难以忍受，导致百姓“揭竿而起”，多表现为暴乱、起义和革命。第一种类型可纳入国际关系的讨论范畴；第二种类型可引入精英集团理论来予以分析；第三种类型涉及官民关系，需从权力和权利的关系角度加以说明。上述三种类型，在中外历史上都能找到对应的实例。很不幸的是，这三种类型的麻烦通常互相纠结，同时或相继出现。如果那样，国家就陷入严重的危机之中。
　　“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心”，这种说法实际上基于官民关系的分析视角。众所周知，在政治学研究中，权力和权利的关系问题是国家治理的根本问题。这个问题通常表述为统治者和被统治者的关系问题，也即官民关系问题。扮演统治者角色、掌握公共权力的个人或机构，如果其行为得不到有效的限制和制约，就必然因特权腐败和过度侵占公共利益而引起作为被统治者的民众的嫉恨。如果这种遭人嫉恨的行为在官员中普遍存在，就会破坏政权合法性，从而引发民众集体性的反抗，甚至激发推翻政权的大规模的“革命”行动。中国传统社会农民起义所造成的王朝更迭基本属于此类。
　　所以，从官民关系的角度分析，国家治理实则要完成两个方面的任务：一是“治民”，二是“治官”。所谓“治民”，就是让百姓成为遵纪守法的“良民”，实现社会生活的有序化；所谓“治官”，就是让作为管理者的大小官员成为依法施政的“好官”，实现社会管理的有序化。根据传统经验，统治者按照“打天下坐天下”的逻辑，要么采用封建诸侯管辖各地，要么委任地方大员统治四方。在统治过程中，最高统治者一般把制度与政策的设计重点放在如何治理黎民百姓和社会上，建立庞大的官僚体系来实现“防民”“治民”的目的。而与此同时，为了避免各地“诸侯”或官僚体系成员行为不检点，防止他们过度贪腐而激发民众造反，最高统治者又会采用诏令、巡视、监察、举报等制度来实施“吏治”。
　　应当承认，传统国家在“治民”和“治官”方面都有大量经验，但这些经验并没能阻止“革命”行为的周期性发生，也未能避免王朝更替的宿命。这其中的根本原因恐怕就在于没有形成现代官民关系，没有实现国家治理的现代化。那么，什么是现代官民关系？什么是现代国家治理？毛泽东当年“进京赶考”前说，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。14他的说法，实际上道明了现代国家治理的本质。现代国家治理经验表明，建立现代民主法治制度，实现“官民关系”转型，是跳出历史周期的唯一出路。这也就是说，历史的出路就在脚下，那就是通过民主机制和法治机制，“将权力关进制度的笼子里”。
　　
　　六、结论
　　客观而言，任何制度都有其优势，也有其劣势。中国具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府行政贯彻系统、以及统一的武装力量提供的国际和国内安全保障系统。邓小平曾经说过：中国社会主义制度的最大优越性是集中力量办大事。确实，中国能办大事，也办了好多别人办不了的大事。从理论上说，自上而下的中央集权领导体制，有助于政策资源的集中调配，消除社会发展的非均等化。因此，这样的制度优势应该在协调区域差距，实现区域发展平衡，克服城乡差距、行业差距、贫富差距等方面发挥积极作用。但由于种种因素干扰，这种制度优势尚未充分展现出来。笔者认为，依据良好制度的构成原则，直面和审视现实问题，大胆改革不合理的制度，包括完善基础制度和基本制度，才能最终解决这一困扰。
　　中国共产党十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，设定全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，这无疑是正确的。然而，民主法治建设不是空头口号，而是一个实实在在的系统工程，需要一步一步地落到实处，也需要中国社会各阶层就制度建设的目标和议程能够达成广泛共识，并以积极的态度投入到制度改革与建设的过程之中。
　　
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　　来源：《中国行政管理》2014年5期