姚亮：国家治理能力研究新动向

　　
　　国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系的完善和治理能力的提高，有利于国内外公共事务的妥善解决，可以调节经济社会的运行，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。
　　国家治理能力的概念界定
　　国家治理能力是什么，这是研究国家治理能力首先必须解决的基本问题。综合来看，目前学术界从不同的角度对这一概念进行了阐释，具体包括两种情形：
　　广义上的理解，从多元治理主体的角度出发，认为国家的治理主体不仅仅是政府，也包括其他社会力量。譬如，有研究认为，国家治理能力是国家有效运用相关制度管理社会公共事务，使之相互协调、共同发展、促进进步的能力。也有学者指出，它是在多元化时代体系中，治理国家事务和社会公共事务的能量和力量的综合；还有研究者认为，是指国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称。
　　狭义上的理解，主要是将“国家治理能力”等同于“政府的治理能力”。有研究从资源获取和能力运用角度将政府治理能力分为政府集体行动的能力和政府获取资源的能力，包括社会汲取能力、合法性能力、政治强制能力、社会干预能力、改革适应能力等。有的学者从能力性质的角度把政府治理能力分为权利能力、政策能力、权威能力、组织能力。也有的学者从国家与社会关系角度分析政府治理能力，将政府治理能力分为深入能力、汲取能力、商议能力。还有研究者基于职能视角，认为是“政府为了维护自己的统治，管理社会公共事务，提供公共服务以满足大众需要，平衡并化解社会矛盾，促进社会稳定发展的潜在的和现有的力量和能量的总和”。
　　国家治理能力的基本要素
　　国家治理能力的强弱在很大程度上取决于一个国家治理能力构成的合理与否。因而，国家治理能力具体包括哪些内容要素，这也成为当前研究者关注的一个重要内容。
　　“三要素说”。这种情况主要包括三类观点：第一种观点从治理主体出发，认为国家的治理能力包括国家机构履职能力，人民群众依法管理国家事务的能力和运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。第二种观点依据纵向权力结构的关系，将国家治理能力划分为中央政府的治理能力、地方政府的治理能力和社会治理能力。第三种观点认为国家治理能力包括法治的能力、公共服务能力和财政能力。
　　“四要素说”。有研究者从国家与社会间的包容与互动角度，将国家治理能力划分为合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力，并认为这些是现代国家实现有效治理的最重要能力。也有学者将国家治理能力看成一个系统，其包含着四个子集：政府获得合法性的能力、法治能力、透明和回应能力、责任和高效管理能力。此外，还有研究从国家、市场、社会和文化四大领域出发，相应地认为国家治理能力应包括国家秩序的能力、发展经济的能力，维护社会公正的能力和国家共识的能力。
　　“八要素说”。提出这种观点的研究者认为，当前中国的国家治理进入了第二次重要转型时期，与改革开放之初的第一次转型相比，这次转型的重点不是经济建设，而是要以国家基本制度建设为中心，并提出国家治理能力包括强制能力、汲取能力、濡化能力、监管能力、综合能力、再分配能力、吸纳能力和整合能力等。
　　“综合要素说”。这类研究认为，国家治理能力不是政府多项能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体，是一种综合的能力。这些学者认为“国家治理能力”包含了与整个国家以及公民利益密切相关的所有公共事务和公共事务治理过程，不仅包括对政治、军事、文化、经济、社会等所有领域的治理能力，而且包括公共产品生产与供给、社会资源协调与分配、公共政策的制定和实施、社会认同的维系、国家安全的维护以及国际关系的维持等所有治理过程的能力。
　　国家治理能力的提升途径
　　学术界围绕如何有效推进国家治理体系和治理能力现代化问题展开了全面而又深入的研究，形成了丰硕的成果。具体而言，包括如下几种代表性观点：
　　“发展论”。许多学者坚信“发展是硬道理”。他们认为发展始终是解决我国所有问题的关键，也是我们推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，是提升国家治理能力的根本途径。基于此，推进国家治理体系和治理能力现代化必须不断提高科学发展能力，努力促进经济社会的科学发展。
　　“制度论”。国家治理能力提升的关键要靠制度。持这类观点的学者认为，依据和运用制度来治理国家和社会各项事务，这是现代化国家治理的重要基石、发展的重要动力。加强法治建设，在推动法治中国的建设中完善制度，以提高国家治理能力；从制度上规范权力，让权力在阳光下运行，并通过权力腐败的治理来提升国家治理能力；深化行政体制改革增强政府的有效治理能力，从而推进国家治理体系和治理能力现代化；财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是实现国家治理现代化的制度保障。
　　“文化论”。有研究者认为，文化治理是国家治理的重要形态，也是提升国家治理能力的根本。为此，需要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，而在这个过程中，文化建设无疑扮演着至关重要的角色通过深化文化体制改革，加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，才能最大限度地在全社会凝聚核心共识，形成良好的社会道德风尚，进而坚守核心价值观。
　　“技术论”。有研究者提出，要提升国家治理能力，就必须运用好互联网和新媒体等新技术。他们认为，运用好新媒体可以有效建起政民沟通的桥梁，提升社会舆情的监控能力，也有助于塑造政府良好的形象，从而促进国家治理能力的全面提升。
　　国家治理能力研究的拓展空间
　　综合来看，当前围绕国家治理能力的研究取得了一定的进展，提出了一些重要的观点。但也应看到，国家治理能力在中国的研究还处于刚起步阶段，还有许多问题亟待进一步拓展研究，研究的拓展空间十分广阔。
　　重视国家治理能力的基础理论研究。理论是行动的先导和指南。只有不断加强基本理论研究才能从根本上回答经济社会发展和改革实践中出现的众多重大现实问题。从国家治理能力研究发展本身的逻辑线索以及现实社会对于国家治理能力的重点需求来看，需要从理论层面加强这些问题的研究：国家治理能力的基本内涵，它由哪些要素所构成，具有怎样的特点和功能，有哪些影响因素，以及它与政府治理能力、社会治理能力之间的关系等问题，都需要进一步厘清。
　　加强国家治理能力的系统性研究。从逻辑关系上看，国家治理体系解决的是谁治理的问题，治理能力现代化解决的是如何治理的问题，而至于治理的效果问题如何评价却并未得以解决。一方面，要加强多学科视角的研究。中国社会转型时期的极端复杂性，又由于国家治理能力本身涉及面极为广泛，需要将国家治理作为一个专门领域来进行全面系统的研究，进行多个学科的共同介入。另一方面，从研究方法来看，理论分析偏多，应用研究较少，有待于增强理论与实际结合的研究，从实际生活中找到理论的佐证。
　　开展国家治理能力的比较测量研究。一方面，要强化比较研究。既要对国家治理能力不同的能力构成要素之间展开比较分析；也要进行不同国家之间的国家治理能力比较研究。另一方面，要进行国家治理能力的实证测量研究。结合中国的实际，建立一整套完善的指标体系，围绕我国国家治理能力的现状，哪些方面的治理能力较好，而哪些方面的治理能力较差，其原因何在，如若处理不好可能会给我国的经济社会发展带来何种影响等问题进行深入地剖析。
　　（作者单位：江西省委党校）