胡扬：《国务院信访条例》的基本精神及其反思

　　内容摘要：本文在对1995年和2005年颁布的《国务院信访条例》进行比较研究的基础上，结合10年来河南省信访制度改革的实践，总结了新《国务院信访条例》的基本精神，反思了其可能存在的问题，在此基础上探讨了《河南省信访条例》修订的基本方向。
　　关键词：《国务院信访条例》、《河南省信访条例》、基本精神、基本方向
　　一、《国务院信访条例》的基本精神
　　2005年1月17日，国务院总理温家宝签署国务院第431号令，颁布了新修订的《国务院信访条例》（下简称新信访条例）。新信访条例的颁布，标志着我国信访制度改革已经全面启动，河南省信访条例的修订工作也即将提上日程。
　　在属地管理、分级负责，谁主管、谁负责原则指导下，新信访条例明确了信访机构的独立地位，规范了信访机构的职能，体现了信访工作的权威性；开辟了新的信访形式，拓宽了信访渠道，提出了建立和公开政府信访信息系统，体现了信访工作的开放性；完善信访工作程序，加强双向规范和双向追究，推进了依法治访，体现了信访工作的法制化；完善了信访制度系统，建立了信访工作的长效机制，体现了信访工作的科学化。
　　（一）明确信访机构的独立地位，规范信访机构的职能，体现信访工作的权威性
　　在前期的信访制度改革大争论中，出现了两种不同倾向的改革意见：一是强化信访机构的职能，以国家信访局研究室张彭发为代表，二是弱化信访机构职能甚至是取消信访机构，以中国社会科学院于建嵘博士为代表。新信访条例综合各方面的政治考虑，选择了规范信访行为、加强信访机构职能的渐进主义改革思路。
　　新信访条例第六条规定：县级以上各级人民政府应当确立信访工作机构；县级以上各级人民政府信访机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。并明确规定了政府信访机构的六项基本职责，其中包括受理、交办、转送信访人提出的信访事项的权力、承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项的权力，协调处理重要信访事项的权力，督促检查信访事项处理的权力，调查、研究、分析信访情况，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议的权力，对本级人民政府其他工作部门和下级信政府信访机构的信访工作进行指导权等。
　　为加强信访机构的职能，新信访条例还列出专门条款，对信访机构的督办权、建议处分权等进行了详细规定。新信访条例第三十六条规定了信访工作机构督办权的具体情形：无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项；未按规定反馈办理结果的，未按规定程序办理的，办理信访事项推诿、敷衍的，不执行信访处理意见的和其他需要督办的情形。第三十八条规定：县级以上的各级人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有权处理的行政机关提出给予行政处分的建议。
　　新信访条例在规范政府信访工作机构职能的基础上，进一步明确了信访工作机构具有对重大信访事项的协调办理权，对政府其他工作部门在信访事项的办理具有督查、督办、建议处分权等，增强了信访工作机构的职能，体现了信访工作的独立性和权威性。
　　（二）拓宽信访渠道，建立信访信息系统，体现信访工作的开放性
　　近年来，随着各种不同的信访问题的产生，原有的信访渠道已经无法满足日益增长的信访量的需求；另一方面，由于信访问题是一个地区一定时期各种社会矛盾的综合反映，在错误政绩观的导向下，有些地方政府往往不愿意公开信访工作信息，导致了信访工作的封闭性，进一步阻塞了现有的信访渠道，因此，拓宽信访渠道，公开信访工作信息，不仅体现了信访工作的开放性，而且还显示了各级政府面对和解决各种社会矛盾的勇气和信心，是检验了各级党政部门执政能力的重要标准之一。
　　新信访条例第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县级以上各级人民政府工作部门反映提出建议、意见或者投诉请求的活动。新增加了电子邮件、传真等新的信访形式，进一步拓宽了信访渠道。
　　为畅通信访渠道，实现信访工作的开放性，新信访条例规定，各级人民政府及其工作部门，应本着为信访人提供便利的原则，向社会公布信访工作机构的通信地址、电子邮箱、投诉电话、信访接待时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等。县、乡镇人民政府应建立行政机关负责人的信访接待日制度，并明确提出县级以上政府及其工作部门的负责人或其指定人员，可以就信访人反映的突出的问题应到居民居住地与信访人面谈沟通。
　　建立政府信访信息系统，是拓宽信访渠道、开放信访工作信息的重要举措之一。新信访条例规定，县级以上的地方人民政府，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府的信访信息网络实现互联互通。县级以上各级人民政府信访工作机构或有关部门，应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以通过信访信息网络查询其提出的投诉请求的办理情况等。
　　为了加强基层信访工作，增加信访工作的开放性，新信访条例第十三条规定，设区市、县两级人民政府可以根据实际工作需要，组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求，建立起政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制，并在新条例第三十一条对信访听证制度进行了进一步明确。
　　（三）完善信访程序，加强双向规范和双向追究，体现信访工作的法制化
　　完善信访工作程序，加强双向规范和双向追究，是实现依法信访的基本途径，因此也成为新信访条例的最重要内容。新信访条例进一步明确了信访人提出信访事项、信访工作机构及其人员受理、交办、转送信访事项、行政机关在办理信访事项的行为规范及其法律责任，删去了可能引起歧视和打击信访人的条款，充分体现了信访工作的法制化精神。
　　新信访条例第三章是关于信访人提出信访事项的程序性规定，其中一个重要内容是规定了信访事项已经办理或者正在办理的，信访人向受理、办理机关的上级行政机关再提出同一信访事项的，该上级行政机关不予受理。第四章是关于信访工作机关受理、交办、转送信访事项的规定，明确提出了属于人大及其常委会、人民法院、人民检察院职责范围的信访事项，应当分别向有关单位提出，其中一个重要内容是规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理；第五章是关于行政机关办理、信访工作机关协调、督办信访事项办理的规定，其中一个重要内容是提出了信访事项的办理、复查、复核三级程序，并明确规定信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，行政机关不再受理。
　　在信访人的权力义务和法律责任规定方面，新信访条例第二条明确了信访人具有建议、意见或投诉请求的权力，规定信访人的投诉请求必须采用实名信访制，信访人必须对信访内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人，特别需要指出的是在新信访条例第二十条中，第一次明确规定信访人在信访活动中违法的六种的具体情形，并在新条例第四十七条、四十八条中，明确规定了信访人违法相应的法律责任。
　　在信访工作机构及其工作人员的权力义务和法律责任方面，新信访条例明确提出了建立健全信访工作责任制，首次提出了各级人民政府应当把信访工作绩效纳入公务员考核体系；为保护信访人的正当权益，新信访条例还把原条例中关于任何组织和个人不得打击报复信访人的一般性条款，上升为新信访条例的总则；新信访条例中还规定，信访工作机构及其人员应当严格按照信访程序受理信访事项，不得推诿、敷衍和拖延，不得将信访人的检举、揭发材料透漏或转给被检举、揭发的人员和单位等等，并在第六章第四十一至四十六条中，对行政机关工作人员及其负责人相应的法律责任进行了详细的规定。
　　（四）完善信访制度建设，建立信访工作长效机制，体现信访工作的科学化
　　制度创新是推进行政可持续发展的重要环节。新信访条例在总结各级政府信访制度改革成功经验的基础上，强调了建立和健全信访工作责任制、领导接待制度、领导阅信制度、领导责任追究制度，首次明确提出了建立信访工作联席会议制度、信访工作绩效的公务员考核制度、信访信息系统制度和信访听证制度等等，进一步完善了信访制度系统，建立了信访工作的长效机制，体现了信访工作的科学化。
　　新信访条例第五条是关于领导阅信制度、领导接待日制度的规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。新信访条例第十条还进一步提出了信访工作接待日制度，并提出明确了针对信访人反对的突出问题，县级以上的人民政府及其工作部门负责人或者其指定人员，到居民所在地与信访人见面沟通，也即信访工作的下访制度。
　　新信访条例第七条明确提出建立信访工作责任制和信访工作公务员考核制度的规定，各级人民政府应当建立信访工作责任制，对信访中的失职、渎职行为，要严格按照有关法律、行政法规和本条例规定，追究有关人员的责任，并在一定范围内予以通报。各级人民政府应当把信访工作绩效纳入公务员考核体系。
　　新信访条例明确提出了建立信访工作的联席会议制度、矛盾排除制度等。县级以上的各级人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排除调处机制等方式，即使化解矛盾和纠纷。
　　新信访条例对信访听证制度进行了明确，对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证，听证应当公开，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。
　　二、对《国务院信访条例》的反思
　　新信访条例的颁布，对推动我国信访制度改革有着重要的意义，然而，由于《国务院信访条例》性质上只是一个国务院法规，只对政府信访工作范围内的信访事项具有约束力，又由于信访问题的广泛性和复杂性，很多信访事项涉及到党委、立法、行政和司法等许多领域，信访工作程序与其他法定程序之间的关系都需要进一步理清，因此，无论是从理论上还是在实践上，新颁布的《国务院信访条例》都还存在着一定的困难，主要表现在：
　　（一）在信访机构职能方面，信访工作机构的横向和纵向的协调、监督职能在实践上无法得到保障
　　信访机关具有双重职能，既要受理、交办、转送信访事项，同时还要对信访事项进行协调和监督的职能，而协调、监督职能是信访工作机关独立性和权威性的根本保障。然而，无论是从纵向上还是横向上，信访工作机关的协调权、监督权的实施都存在着困难。
　　从横向上看，新信访条例明确规定了政府信访工作受理信访事项的范围，并明确提出属于人大及其常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人大及其常委会、人民法院、人民检察院提出，这种规定从形式上界定了不同性质国家机关信访工作职责界限，然而，由于新信访条例并没有对涉及多个国家机关信访事项的受理、交办、转送、协调和监督权等做出明确规定，信访工作机构对此类信访事项的横向的协调和监督职能也将无法实施，这种现象不仅可能导致了同一信访事项同时向多个部门提出和受理的重复信访现象，而且不同性质的信访工作机关在此类信访事项受理和办理上的相互推诿、敷衍和拖延现象也将依然存在。
　　从纵向上看，虽然新信访条例中明确规定政府信访工作机关具有协调处理重大信访事项的权力，但并没有明确规定重要信访事项的具体情形，从而容易导致信访工作机构在行使协调权时，往往会发生权力越位和不到位的现象；另一方面，新信访条例虽然规定了政府信访机构督办的信访事项的具体情形，但对政府信访工作机构督办权实施的一个重要手段建议处分权的规定却相对含糊，只规定信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延和弄虚作假造成严重后果的信访工作人员，可以向有权处理的行政机关提出行政处分的建议，而没有明确规定造成严重后果的具体情形，
　　也没有明确规定行使行政处分权的基本程序，因此，信访机构的建议处分权在实践中落实困难。
　　（二）在信访渠道建设方面，信访形式的多元化选择机制亟待建立，信访工作的开放性依然需要进一步提高
　　新信访条例在开辟新信访形式的同时，只在原则上规定了信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式，并没有进一步提出建立引导信访人选择多元信访形式的机制。然而，在现实的信访工作实践中，由于不同信访渠道选择的所需要的主客观条件不同，不同信访形式所产生的信访问题问题化程度不同，或者说不同的信访形式所产生的信访效果存在着很大的差异。一般说来，走访比其他信访形式、集体访比个体访、越级上访比逐级上访、直接面见领导人的信访比间接上访领导人，更能产生广泛的社会影响，更能引起地方政府及其领导人的重视，从而导致集体走访、越级上访等现象不断发生，甚至屡屡发生在国家机关办公场所聚集、围堵和冲击国家机关、拦车喊冤等违法现象，因此，在拓宽信访渠道的同时，必须建立引导信访人选择多元信访形式的工作机制，为信访人选择成本低、效率高的信访形式创造条件。
　　在公开信访工作信息方面，新信访条例只是规定公开信访工作机构的信访地址、接待时间和地点，信访人在网上提出和查询信访事项等，为信访工作从封闭走向开放奠定了基础。然而，新信访条例中关于信访工作的开放范围，主要是为方便信访人而提出的，开放的范围也主要面向信访人的。虽然新信访条例也提出重大的信访事项的听证制度，但并没有在政府信访信息系统建设中，进一步提出建立网上向社会各界开放信访工作信息的机制，鼓励社会各界网上参与和监督信访事项的受理、办理、协调、监督，进一步开放信访工作信息。
　　（三）、在信访程序建设上，终访程序在理论和实践上都存在着一定困难
　　在信访工作程序建设中，新信访条例的一个标志性的进步是建立了终访程序，明确提出经过复核程序的信访事项，信访人仍以同一事实和理由再次提出的投诉请求，行政机关不予受理。这一制度无疑为规范反复的上访行为提供了基本依据，然而，这一制度在理论上和实践上都存在着一定的困难。
　　从理论上讲，信访是公民、法人或者其他组织向各级人民政府及其工作机关反映情况，提出建议、意见或者申诉请求的活动，按照宪法的相关规定，向政府机关反映情况，提出意见、建议或者申诉请求，是公民的一项基本的权利和义务，虽然信访人的申诉请求已经经过了复核程序，但并不表明公民的申诉权利已经失去，根据宪法的相关规定，信访人依然具有向做出复核意见的行政机关的上级机关反映情况，提出申诉请求的权利，新信访条例的终访程序缺乏相应的法理上的依据。
　　从实践上看，新信访条例在建立了终访程序时，并没有对有权做出复核意见行政机构的行政级别做进一步的具体规定，也没有规定行政机关做出的终访程序的法律效力，更无法界定违反终访程序的信访人所应承担的法律责任等等，因此，终访程序不仅不具有实践上的可操作性，而且还可能进一步引发信访人采取极端的、违法的信访行为提出申诉请求的现象。
　　（四）在信访制度建设中，依然无法避免人治与法治的内在紧张
　　新信访条例在完善信访程序建设的基础上，进一步加强了双向规范和双向追究，体现了信访工作的法制化精神，特别是新信访条例在完善和健全双向规范和双向追究的同时，以建立和健全信访工作责任制为目标，加强信访工作的领导责任制，提出了领导接待制度、领导阅信制度、领导下访制度，信访工作绩效的公务员考核制度等，并明确了违法的信访工作行为对其主要负责人的行政和法律责任。这些措施对推动主要领导亲自处理、协调解决、亲自督查、督办信访事项，提高信访事项的解决效率有着重要的意义。
　　然而，由于目前缺乏一个科学的、客观的信访工作责任制考核的指标体系，特别是缺乏一个科学的、客观地考核领导干部信访工作责任的指标体系，在量化考核的政绩压力下，对领导人特别是主要领导人责任追究制的过分强调，进一步把各级领导干部推向了信访工作的前沿阵地，主要领导人对推动信访事项的受理、办理的首要的、不可替代的作用就更加突出，这种状况反过来又进一步强化了信访人通过直接走访主要领导人，而不是依靠法定程序来解决信访问题的社会心理，加剧了信访工作的人治和法治的内在紧张。
　　三、《河南省信访条例》修订工作的基本方向
　　新信访条例充分尊重地方政府制度创新主体地位，给地方政府的信访制度改革留下了很大的空间，因此，在《河南省信访条例》修改过程中，应在深入领会新信访条例的权威性、开放性、科学化和法制化基本精神前提下，总结10年来河南省信访制度改革的成功经验，进一步修订和完善《河南省信访条例》，努力使之体现时代性、把握规律性、富于创造性。
　　（一）以完善联席会议制度为切入点，加强信访工作机构的协调、监督职能，提高信访工作机构的权威性
　　针对信访机构横向协调和监督困难的问题，在《河南省信访条例》修改过程中，应该继续完善《河南省信访条例》（1997）第四章关于人大、法院、政府和检察院等国家机关信访事项受理范围的规定，理清不同性质国家机关信访工作的职责界限和关系。在此基础上，对同一信访事项涉及不同国家机关如何受理、协调、监督等做出补充规定。以完善信访工作联席会议制度为切入点，明确信访联席会议对此类信访事项具有受理、交办、转送权力，对此类信访事项办理具有协调、监督权力，避免在此类信访事项上相互推诿和协调、监督缺位现象，或者可以考虑政府信访机构受联席会议委托，行使对此类信访事项受理、协调、指导、督查、督办权，减少信访人重复信访现象，加强了对此类信访事项的协调和监督，提高信访工作效率。
　　其次，针对信访机构纵向协调、监督困难问题，在《河南省信访条例》修改过程中，应进一步明确信访工作机构协调处理重大信访事项的具体情形，如上级交办的重要信访事项、主要领导人交办的重要信访事项等。同时，结合信访工作绩效的公务员考核体系，进一步明确信访机构的建议处分权实施的具体情形和基本程序等，把信访工作机构的建议处分权落到实处，增强信访工作机关纵向的协调和监督职能。
　　（二）以政府信访信息系统建设为契机，建立引导信访人选择多元信访形式的工作机制，进一步提高信访工作的开放性
　　针对多元信访形式选择机制建立的问题，在河南省信访条例修改中，在继续强调信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式的一般性基础上，进一步明确关于集体走访和越级上访的规定，对于集体走访和越级上访，不应在受理、办理、协调、监督上给予特殊的规定，原则上不再作为地方政府信访工作考核的首要指标，与此同时，明确规定提高对书信、电子邮件、传真、电话等信访形式的受理、办理、督查、督办的效率，鼓励和引导信访人采取成本低、效率高的信访形式，真正做到信访渠道的畅通。
　　为提高信访工作的开放性，在河南省信访条例的修改中，应在贯彻新信访条例中信访信息公开有关条款基础上，明确提出充分利用国家信访工作信息网络，进一步公布各级政府年度信访工作的总体情况，公布各级地方政府信访工作未来的发展趋势，公布重大信访事项的受理、办理、协调处理、督查、督办的情况，鼓励通过网上质询、辩论等方式，征求社会各界对重要信访事项的解决办法，提出信访工作的意见和建议等等，提高社会各界对信访工作的参与和监督。
　　（三）以完善终访程序为重点，进一步健全信访程序，规范终访人的信访行为
　　针对终访程序存在的理论难题，在河南省信访条例修改中，可以考虑把新信访条例的有关规定更改为，信访人对复核意见不服，依然以同一事实和理由提出投诉请求的，行政机关原则上不再受理，并帮助和引导信访人通过其他的法定途径再次提出申诉请求。这样既能回避终访程序中存在的理论困惑，又能引导信访人通过其他法定程序再次提出申诉请求。
　　针对终访程序存在着实践操作上的困难，在河南省信访条例的修改中，应该在参照司法程序中有关终审程序规定的基础上，进一步规定明确有权做出复核意见行政机关的级别，可以考虑设区市、省级信访工作机关都具有做出复核意见的权力，重大的、具有全国影响的信访事项的复核意见，由最高行政机关做出；进一步补充规定复核意见的社会公示制度，在新信访条例中规定的复核听证制度基础上，可以考虑将经过复核程序的信访事项的网上公示制度；要进一步完善复核意见做出的程序，明确规定复核意见由同级信访工作联席会议审批，并交上一级国家机关备案等，以确保终访程序实践上的可操作性。
　　（四）以建立科学的客观的信访工作责任制度为目标，给各级地方政府特别是其主要负责人减压松绑，缓解信访工作中人治与法治的内在紧张
　　信访工作责任制特别是领导责任制度是一把双刃剑，它既能推动信访工作的法制化，同时也可能加剧信访工作中内在的人治与法治的紧张，产生这种现象的一个重要原因是缺乏一个科学的、客观的领导工作责任制考核指标体系。
　　因此，在河南省信访条例修改中，应该本着制度创新的科学化原则，结合当前河南省各级地方政府信访工作的实际，通过对河南省委、省政府办公厅颁布的《对河南省党委政府责任制信访工作考核细则（试行）》（2004年4月30日）及对该细则的解释和说明（2004年6月16日）各项考核指标进行重新审定，消除其中可能强化地方领导人的人治色彩的考核指标，增加反映信访问题解决质量的量化指标，减轻地方党政部门及其领导人的政绩压力，给地方各级政府及其主要负责人减压松绑，增强地方领导人在解决信访问题的主动性和能动性。
　　与此同时，本着制度创新的系统性的原则，进一步完善和规范领导接待日制度、领导阅信制度、领导包案制度，适度地使用领导下访制度，反思当前盛行的进京赴省接访制度，特别是领导人亲自接访的制度，发挥领导人在信访事项解决中的宏观指导作用，反对各级党政领导人迫于政绩压力，违反程序、违反政策、不顾行政成本花钱买稳定的错误倾向，消解领导责任制内在的人治色彩，克服信访工作中人治与法治的内在紧张。
　　（胡扬天津大学管理学院博士后流动站，天津，300071）