李晓琳：深化户籍制度改革的思考

　　
　　加快户籍制度改革，是当前推动我国城镇化的关键一环，是促进经济发展方式转变、保持经济持续健康发展的迫切需要。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求创新人口管理，加快户籍制度改革，但目前我国户籍制度改革的整体进度仍然缓慢，难以满足经济社会发展的需求。
　　
　　一、当前深化户籍制度改革的主要问题
　　（一）户籍制度改革的顶层设计体系尚不完善
　　一是户籍制度发展到今天，附着的社会管理功能、经济利益分配以及社会福利格局较为复杂，就业、住房、教育、土地、养老、医疗、生育、信息支持、社会救助、最低生活保障等都直接和户籍挂钩。因此，户籍制度改革不单纯是户口的放开，而是一项系统性工程。二是相关顶层设计必须综合考虑经济发展要求，最终达到有效拉动内需，推动城镇化建设和经济发展方式转型，实现中国梦。因此，户籍制度改革具有高度的复杂性，客观上需要有全局的、系统的、科学的顶层设计对改革进行指导。
　　（二）现行公共服务体制与深化户籍制度改革矛盾较大
　　1。户籍迁移放开速度与公共服务体制改革不匹配。在现有制度框架下，一些地方正是由于放开户籍限制后，无力承担大量新进人口的公共服务而紧急叫停，如2004年郑州户改政策一步放开，几十万人口涌人城市，涌入学校的农民工子女迅速增多，而市区公办教育资源严重不足，最终只能叫停。
　　2。我国公共服务体制改革面临多方利益博弈。户籍制度改革要求公共服务制度将更多的人口纳入到服务体系中，即打破当前利益格局的社会资源再分配机制。在城乡差距、地区差距较大的前提下，直接取消各地的公共服务筛选机制并不现实，改革不可能一步到位。当前，我国就业、教育、社会保障、住房等领域如何在改革速度与改革质量之间寻求平衡点，有待于进一步研究。
　　（三）现行土地制度对进一步深化户籍制度改革制约较大
　　1。深化户籍制度改革与土地制度改革密不可分。土地与户籍挂钩的农村土地集体所有制，将工业化和城市化所需要的劳动力储备留在了农村，曾在一定程度上避免了一些因城市资源短缺而可能造成的社会问题。随着城镇化的发展，若农村土地资产处置不清，农民无法彻底“离土离乡”，必然形成“两头靠”的状况。小城镇户籍制度改革效果不佳的一个重要原因，就在于进城农民失去土地的成本高于小城镇户籍带来的福利。现阶段，推进户籍制度改革必须处理好农民转移与土地流转之间的关系。
　　2。土地制度改革的难度较大。在我国，土地已经成为重要的财富，中央、地方各级政府、农民对土地各有不同的利益诉求，相关改革直接触动多方利益，特别是地方政府对土地的依赖性不断增大，土地制度改革已经不仅仅是农村的改革，也是财税体系的改革，更是城乡利益格局的改革，从而增大了改革的复杂性和艰巨性。当前，需要进一步研究农民转户后，土地如何处置才既能满足改革的需要又保护了农民的基本利益。
　　（四）大城市及特大城市户籍制度改革矛盾集中
　　1。入户需求与供给之间的矛盾突出。比较而言，大城市及特大城市就业机会多、公共服务质量更好、社会保障体系较完善、教育等公共资源更充裕。因此，大城市及特大城市户籍放开的挑战也更大。限制大城市及特大城市人口规模，主要是出于对这些城市一旦取消入户门槛后所面临的人口迁入压力和资源承载压力的考量。如一些特大城市出现的用地紧张、交通拥堵、空气污染、就学就医困难等问题。这些问题不解决，改革难有实质性进展。
　　目前，“北上广”及部分大城市完全放开户籍并不现实。如何通过公共服务、土地等相关制度的改革逐步剥离附加在户籍上的利益，在户籍制度改革与城市承载力之间寻找最优结合点，从而为深化改革做好准备，这是当前亟须解决的难题。
　　（五）解决存量流动人口的相关改革问题难度较大
　　农民工是我国城市流动人口的主要组成部分，也是城市建设中必不可少的一部分，由于他们长期在城市工作生活，与农业的联系越来越少，尤其是新生代农民工对在城市落户的愿望更加强烈。但农民丁户改的难点多、情况复杂，成为改革过程中的难点。
　　主要体现在：一是对农民工的欠账较多。以社会保险为例，国家统计局公布的《2012年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工参加社会保险的水平总体仍然较低，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为14。3、24、16。9、8。4和6。1。二是农民工总量较大。《2012年全国农民工监测调查报告》显示，2012年全国农民工总量达到2。63亿人，比上年增长3。9。三是农民工亦工亦农的身份增加了改革的复杂性。
　　（六）户籍制度改革成本分担机制的合理设计缺位
　　1合理的成本分担机制是户籍制度改革的基础。就地方政府而言，推动户籍制度改革，给更多的外来人口市民待遇，意味着财政开支的扩大，短期来看难以收到显著成效，而原有利益格局也可能被打破。特别是承载较多外来转移人口的城市改革成本较高，地方政府多对承担大量外来务工人员户籍制度改革成本表现出畏难情绪。由于落实公共服务体制改革和土地制度改革，无法离开成本分担机制这一关键性制度设计。因此，此项改革将会面临较大阻力。
　　2。成本分担机制的设计面临众多难点。一是我国各地情况有较大差异，市民化成本数额和地方政府财政支付能力千差万别。二是利益格局复杂，涉及到包括中央政府、地方各级政府、企业、个人等多方分担主体，农业转移劳动力流入地政府和流出地政府等利益相关主体，是各种关系之间的利益博弈。三是涉及到中央分税制和转移支付政策等的调整和改革。四是当前亟需进行的市民化成本测算，由于涉及到多项福利、土地支撑、地区差异等因素而一直未有科学、可信的结果。
　　
　　二、深化改革的建议
　　（一）加快完善顶层设计和统筹协调
　　逐步建立以居民常住地为基点的属地化户籍管理模式。先从全面实施居住证制度人手，逐步实现持证者享有与户籍人口相同的基本公共服务权益，同时合理设计居转户的渠道。未来条件成熟时，在全国实行以居民常住地登记户口的方式，实行居民身份证制度基础上的人口动态管理。
　　建议国家成立户籍改革专门机构，明确改革的总体思路和目标，制定改革短期、中长期规划以及路线图和时间表。在其统筹协调下，各部委各尽其责，密切配合；各地按照中央政策的要求和统一部署，同时结合本地实际制定具体改革措施，形成横向、纵向改革合力。
　　（二）加快推进与户籍相关的公共服务体制改革
　　将户籍与附加利益进行有效剥离，坚持新政策不挂钩、旧政策要脱钩的改革次序，形成不以户籍为管理依据的社会管理体制，将公共服务由户籍人口为主向常住人口拓展，逐步实现常住人口公共服务均等化，建立适度普惠型的社会福利体系。
　　当前，要重点推进教育、社会保障、就业、住房方面的改革，加快实现城镇常住人口基本公共服务均等化。教育方面，探索建立“就地入学”的管理服务机制，以公办学校为主接受转移人口子女入学。建立合理的转移人口子女义务教育成本分担机制，明确中央承担主要的财政投入责任，同时强化流入地政府的支付责任。重点解决随迁子女异地中考、高考问题。社会保障方面，扩大社会保险覆盖范围，特别是要将在城镇就业的外来个体经营者和灵活就业人员纳入城镇企业职工基本养老保险、工伤保险范围。加快研究社会保险制度的城乡统筹和地区间转移接续的问题。完善社会保险资金的多元筹措机制，不断提高社会保障基金的管理水平，努力实现基金的保值增值等。就业方面，劳动者就业机会的取得不再与户籍挂钩，不断加强对外来人口的就业服务和劳动权益保障。住房方面，将外来人口纳入城镇住房保障体系，中央财政加大对外来人口较多地区以及中西部经济欠发达地区保障性住房的支持力度。鼓励和支持用工单位为外来人口提供集体宿舍。
　　（三）加快推进与户籍相关的农村土地制度改革
　　按照“有偿、渐进、分类”原则，明确农民的土地财产权，建立转移人口农村土地流转机制。当前，要稳步推进农村产权制度改革，从根本上解决农村土地产权不明和所有权主体虚置的问题。建立土地及农村资产退出机制，鼓励户籍迁移人口将农村资源资本化。深入研究和制定农村产权流转的配套政策，探讨农村承包地进行抵押、继承的办法。在条件成熟的地区建立农村产权交易中心，建立土地权利交易市场。经济发达和靠近城市地区的进城农民可通过市场流转机制退出承包地和宅基地，并允许各地根据实际情况设置一定的过渡期限；边远和欠发达地区，可在农民自愿的原则下，探索合理的补偿机制，由国家承担主要的补偿责任，引导转移农民退出土地，避免产生城市流民阶层，退出的土地归还农村集体或农村社区，解决农村人多地少的内生性发展问题。按照“地随人走”的原则，将城镇使用建设用地的规模同户籍人口增加的规模挂钩。
　　（四）分类推进户籍制度改革，特别是妥善处理大城市及特大城市的户籍制度改革问题
　　全面放开建制镇和小城市落户限制，根据自愿原则，不设置落户门槛或者设置较低门槛。有序放开中等城市和部分有条件的大城市落户，合理设置门槛，总体把握逐步放开的原则。而对于北京、上海、深圳等少数人口压力已经较大的大城市和特大城市，一方面，严格控制人口总体规模：另一方面，加快消化已承载的以农民工为主体的存量常住人口，稳步开放单项福利准人，使一部分未达到落户条件的人口在稳定就业和居住一定年限后获得更多的公共服务权益，防止“福利移民”和“城市病”的产生。
　　（五）合理设计户籍制度改革成本分担机制
　　加快做好改革成本数据核算和测算，建立由中央、地方、企业和转户个人等共同参与的多元化成本分担机制。从财政的角度讲，改变以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度，构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。中央政府要对支出压力较大的地区和公租房、义务教育等重要的改革领域进行补助。省级政府重点对省内跨市县迁移的外来人口公共服务投入提供支持。流人地城市政府主要承担农村人口转移过程中城市社会设施、市政基础设施的投资成本，公共服务支的投入。在保障自身在农村土地权益的前提下，积极盘活农村资产，参与政府对城市安居成本和社会保障的成本分担。加快财税体制改革，明确中央和地方在公共服务特别是城镇外来人口公共服务方面的事权范围，真正建立财权与事权相对应的财政体系。同时，还要建立共同组成的外来人口市民化成本分担机制。
　　未来一段时期，用35年的时间，通过系统的顶层设计和统筹协调，建立科学合理的成本分担机制，完善社会保障、土地等配套改革机制，以城市现有存量常住外来人口为重点，通过并轨的思路，逐步缩小非户籍常住人口和现有户籍人口之间的福利待遇差距。坚持分类改革的原则，伴随着我国城镇化进程的不断推进，使户籍制度改革与城镇化进程趋于一致，用大致30年的时间最终实现全国范围内人口的自由迁徙和公平待遇，实现人口在城乡之间的动态平衡。