卢超：“地方政府都市化”策略下的户籍制度改革

　　
　　摘要：以2010年重庆市户籍改革为例，在“地方政府都市化”的大背景下，通过对户籍制度历史衍变的分析与阐述，来探析户籍制度改革似乎日益偏离既定方向，中央户籍制度改革在地方层面往往被偷换概念、选择性执行的问题，“土地换户籍”成为地方政府都市扩张的重要策略性工具。地方政府借着户籍改革的名义，通过计划指标的模式扩大都市人口与都市空间，这不仅会更加加深都市一乡村原有的二元对立，亦可能给都市公共资源带来不利影响。
　　
　　一、引子
　　2007年6月，重庆和成都被确定为全国统筹城乡综合改革配套试验区，〔1〕尤其在重庆，作为改革试验区的先行示范区重庆九龙坡区很早就探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村土地承包经营权流转管理试行办法》等配套制度，尝试以地区政策实验的模式来探索户籍改革的新道路。2010年7月15日，重庆市人民政府（78号文）《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》的颁布将户籍制度改革推向顶峰。〔2〕然而，通过更加微观的观察，重庆市的户籍改革似乎重心不在于革除附着于户籍制度的种种城乡分割弊端，而是试图将农村人口尽量转移市区以及周围城镇，人为扩大城市化规模，同时在更改户籍的同时，将获取的农村集体土地转入土地储备开发程序，这不免让人产生疑问，户籍改革的核心要旨到底在于消灭农村户籍还是去除附着于户籍之上的种种利益？如果是前者，是否在某种程度上更加强化和巩固了城乡户籍之间的歧视性待遇？尤其是重庆户籍改革只针对本市户籍的限制条件，更让人加重了对其土地换户籍的怀疑。重庆这起规模史无前例的户籍制度改革究竟是旨在消除城乡差距，还是在土地财政的利益驱使下，上演的“地方政府都市化”的另一出样板戏？〔3〕
　　
　　二、重庆户籍改革的初步解读：矛盾与冲突
　　重庆的户籍改革纲要主要由78号文《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）与三部配套文件构成，首先从四部文件出发，以规范文本分析的视角，分析重庆户籍改革计划中的矛盾与冲突之处。
　　（一）指标主义与自愿模式
　　根据该《意见》的规划，“2010～2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29上升到37，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。2012～2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇人户条件，力争每年转移80～90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。”
　　如果按照该意见的方针，在未来10年之内，重庆市的1000万农村户籍人口将转入城镇户籍，而且仅2010～2011年间就将增加300万城镇户口居民，其城市化扩张速度令人震惊。地方政府似乎在借助转轨体制前的计划指标模式，〔4〕人为地急速加剧城市化进程，然而这种政治主导、计划推进的模式又与其宣传中的农民自愿转入城镇户籍相互矛盾，如果农民个体通过申请自愿转籍，那么上述指标又是如何产生并兑现的呢？现有的行政体制下不排除这样一种可能性，为了完成行政上级层层分配的户籍转入指标，在乡镇一级政府通过组织策略与政治宣传，逐步施压，借助对乡村社会的控制，〔5〕强迫农民“自愿”放弃集体土地转入城市户籍。
　　（二）三年保留期限的设定
　　按照《意见》，农民转户进城后，允许转户农民最多三年继续保留宅基地、承包的使用权及收益权。意味着将出现这样一种情况，在三年之内转户居民成为城镇居民，却依然保留有集体土地使用权，但这种使用权已经受到极大限制。〔6〕问题是，三年过后如果转户居民在城市中无法生存，希望重新转为农业户口，将如何处理？将依循何种程序实现城镇户口重新转入农村户口？《意见》对此却没有相关规定。
　　（三）户籍准入条件的设置
　　在《意见》中对于主城区、远郊区县城以及一般乡镇地区设置了不同的户籍准入条件，对于主城区与远郊区县城的准入资格上，仍然设定了经商年限、商品房购置与纳税份额的准入限制，〔7〕而对于乡镇则没有任何限制。问题是，在随后的“其他规定”中又规定了“本市籍优秀农民工及与其共同居住生活的配偶、子女自愿转为城镇居民的，不受居住时间限制”。这样的规定是否意味着，本次户籍改革最大的受众群体本市籍的农民工，享有了不受任何限制的城区入籍权？而且由于县城与乡镇地区所能提供的就业岗位与收入保障有限，〔8〕即便部分农民工户籍就近转入周边县城与乡镇，仍然会大量涌入城区，违背了户籍改革的初衷，而城区所能提供的公共服务资源是有限的，这将带来极大的难题。
　　（四）各方利益之间的斡旋
　　按照重庆市政府的说法，户籍改革等于脱掉农民的三件衣服（承包地、宅基地、林地），穿上五件衣服（就业、社保、住房、教育、医疗），〔9〕所谓五件新衣服中最为关键的便是就业与社保。问题是，户籍的转变对于企业来说意味着养老、医疗、失业保险的投入提高，这样将导致用工成本的大幅上升，而用工企业基于经济理性考虑，会不会出现大规模的退工潮？〔10〕对于已有工作的农民工来说，户籍的改变却可能导致其失去工作，而对于尚未找到工作的转籍农民工而言情况则更糟，企业基于成本考虑自然更倾向招收低成本的外地农民工。如果没有相应的政府补贴，对于用工企业而言，这种行为更多是在遵循市场法则，而不能简单用“企业社会责任”的高帽子横加指责，而这场户籍改革的推动者重庆市政府却似乎并不愿意承担这笔支出，〔11〕更期望企业与个人承担这笔改革成本。
　　同样，这种利益纷争不仅体现在政府一企业一农民工三者之间，亦存在于转户居民与原有城镇居民之间。随着转户居民的大量涌现，城市中已经大量存在的失业工人的利益亦会因此受损，使得原本就存在的城市就业与贫困问题变得愈加复杂。〔12〕同样的问题亦体现在保障性住房领域，《意见》中规定，“将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房”。而政府保障性住房资源的供给是有限的，新群体的纳入意味着原本有资格的城镇居民将可能因此失去机会。公共资源的有限性使得这种现象在教育、医疗等多个领域亦有体现。然而，颇为吊诡的是，利益受影响最深的三类群体农民工、原有城镇居民与用工企业，在整个户籍改革的政策制定过程中却是完全失语的。
　　
　　三、户籍制度的功能主义衍化
　　（一）户籍制度的历史沿革：规范的角度
　　正如前文所述，重庆这场扑朔迷离的改革充满了诸多的制度性疑问，解答重庆户籍改革诸多疑问的前提，在于厘清这场行政色彩浓重的地方主义户籍运动在50余年的户籍制度史中究竟处于怎样的轴点？尤其是在经济分权化与转轨体制背景下，户籍改革与地方政府之间是一种怎样的微妙关系？地方政府主导的户籍改革其方向究竟是旨在消除城乡差距还是让情况更坏？在回答这些问题之前，我们需要先从历史主义的角度，来梳理和厘清新中国成立之后户籍制度的效力规范是如何渐次演变的。以1958年1月《户口登记条例》的颁布作为启始，其明确规定了限制农村人口迁往城镇，基于城乡二元分离的户籍制度正式以行政法规的形式确立下来。1977年12月国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的规定》，首次提出农转非的概念，并用指标控制的模式予以制度化。从1958年至1978年近二十年间，新中国陆续发布了一系列法规以及规范性文件，限制农村人口迁往城镇，以严格的手段限制人口自由流动，在城乡间竖立起一道牢不可破的“户籍墙”。〔13〕在此期间，严格的户籍隔离制度主要服务于工业主义的国家战略，通过户籍手段减少城市公共福利的支出成本，抑制都市化发展，将精力集中于都市重工业的提升。
　　这种局面在改革开放时代发生了变化，1978年之后随着市场经济体制的逐步开放以及家庭联产承包责任制的兴起，较之以前农村开始出现大量剩余劳动力，伴随着都市单位体制〔14〕的逐步瓦解与城市新兴产业对劳动力的迫切需求，农村人口拥有了向都市迁徙的经济动因。〔15〕为了回应这种社会压力，国家层面的制度规范开始出现松动。国务院1984年颁发的《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇务工、经商、办服务业，或在乡镇企事业单位长期务工的农民和亲属，准予自理口粮落户集镇。从整个户籍制度发展的历史脉络来看，允许农民自理口粮落户集镇可以视为户籍制度改革的一项重大突破。1985年9月，全国人大常委会审议通过了公安部制定的《居民身份证条例》，身份证制度进一步打破了原有人口静态管理模式，适应了人口大规模流动的发展趋势。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，全国各地逐步开放小城镇户籍，规定在小城镇有合法稳定工作或稳定生活来源，有合法固定居所住满一定年限或投资、或购买一定价值商品房等，均可以办理小城镇常住户口。〔16〕2001年5月，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，全面推进小城镇户籍制度的改革，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件。〔17〕然而这种改革在大中型城市中却受到了挫折，〔18〕2000年之后诸多大型城市通过各地自行设计的户籍“准入制度”来限制外来人口，尽管各地纷纷取消农业与非农业户口的划分，〔19〕但地方“准入制度”在实质上仍然降低了农村人口获取城市户籍的可能性。〔20〕
　　（二）户籍制度的制度化功能与弊端
　　户籍制度不仅在毛泽东时代成为限制人口迁移，保障工业发展的重要工具，在后毛泽东时代，户籍亦是经济起步的重要制度因素。尤其在改革开放之后，依靠户籍制对农村人口的制度性排斥功能，都市经济在这种混杂了渐兴市场经济因素与计划主义残余的政策背景下实现了急速增长。首先，依靠户籍的歧视性政策，都市经济借助大量剩余廉价农村劳动力，充分利用有限的资金与人力资源实现资本的快速集聚，并利用政策手段将资本优先投入于都市基础设施与福利、教育投资中，实现都市与区域经济的优先发展。借此，中国经济才能在户籍制度所构筑的双轨经济体制下排斥与牺牲广大农村地域，稳步实现高速增长。〔21〕其次，借助户籍制度的排斥功能，都市政府避免了诸多发展中国家出现的都市贫民窟现象，抑制都市扩张的步伐，并借助这种外在良好的都市形象在全球化大背景下吸引外资、防止资金外逃。〔22〕与其他发展中国家相比，在中国的都市发展过程中，都市贫民窟、城市贫困与流浪现象要轻微许多，这都要得益于户籍政策的排斥效应。因此，无论从毛泽东工业主义时代还是到改革开放后都市主义时代，户籍制度始终是宏观经济实现增长的重要体制工具。
　　然而，在计划时代作为制度性保障的户籍制度，其长期运作的积重难返带来严重的社会问题。最为明显的便是，户籍制度造成了对于农业户口的制度性歧视，使得都市中的流动人口得不到应有的生存权照顾，〔23〕并导致城乡经济与社会的巨大落差〔24〕以及区域间经济失衡，直接导致地方保护主义的兴盛以及分割化的市场，并阻扰与影响了中央对地方事务规制的能力。〔25〕就根本而言，现有经济格局并非仅仅是城乡二元体制的简单分割，更多的是处于不同发展层面的区域经济的交叠，
　　这种现象的根源便是建立在户籍之上的计划体制的长期积累。
　　（三）经济分权时代的户籍改革与地方政府
　　就户籍制度的初始功能而言，自80年代之后历经数次改革的户籍制度对人口内部流动的控制机制已经不再像之前那般严格，〔26〕尤其在小城市与城镇之间这种放松趋势体现得更加明显；通过户籍对于重点人口实施的政治控制亦在削弱，这种控制手段变得趋向制度化与法制化；就附着于户籍制度之上的歧视性的资源与福利分配机制的影响也在减弱，资源分配模式将更多地借助市场机制实现。〔27〕尽管如此，就当代而言，“户籍制度不再是横亘在乡村与都市之间不可逾越的高墙，户口制度变得愈加地方化、区域化，原来统一的制度阻隔被地方间形形色色的外籍人口‘准入条件’所取代，这种建立在高收入、高学历基础上的‘准入屏障’实际上更加剧了城乡之间、区域之间的人力与资金资源的差距。实际上，户口制度并没有走上渐次取消的轨道，而是逐步被商品化、地方化与区域化。”〔28〕这段时间地方户籍制度改革趋于地域化、商品化的特征与动向，深刻反映了80年代后经济分权的大背景下，原有的中央一地方关系的巨大转变，经济、行政领域的分权与竞争自由化扩张了地方政府权力，而地方民主机制的缓慢进展却无法阻止地方对中央政府诸多经济与民生政策的选择性执行。〔29〕因此，在地方政府汲取经济资源能力加强的同时，一些学者认为地方政府贪腐以及民生政策上的不作为又使其兼具了“地区化掠夺”（decentralizedpredation）的属性。〔30〕户籍改革在经济分权背景下越发地域化的特征，使得户籍制度的走向愈发有利于地方都市政府的经济利益，而中央意图进行统一的民生导向的户籍改革渐趋不可能。对于以都市发展为中心的地方政府而言，户籍政策关系到地方公共财政的投入与分配，基于都市区域间、都市与农村间乃至都市与城镇间的公共资源竞争，户籍政策的放开意味着教育、医疗等社会公共福利资源与市政基础设施的成本提高，自分税制改革以降，地方政府更加强化了对于地方财政的控制权，它们既无意将有限的资金填补这类无法彰显经济效益的社会成本，〔31〕同时这样做也不符合地方官员以GDP为中心的经济理性思维。因此户籍改革在地方尤其是大的都市受到了明显的抵制，各地盛行的“准入制度”实际上是变相的户籍排斥政策，只不过户籍门槛变为了经济条件，这在功能上不但实现了排斥绝大多数农村流动人口的目的，而且还可以借助户籍政策吸收外地投资与高等教育人员，激励本地商品房交易，实现推动地区都市化进程与经济指标发展的目的，借此户籍政策成为地方都市间竞争发展的重要政策性工具。
　　（四）“伪户籍改革”：“地方政府都市化”运动下的重庆实践
　　基于成本一收益的考虑，完全放开户籍政策不符合地方政府的利益需求，那么值得反思的是，地方政府着力推动户籍改革的目的又何在？经过观察发现，首先，重庆市户籍改革其目的并不在于通过对农村基础设施与社会保障的财政投资来消减城乡差距，而是试图通过计划指标的形式将大量的农村人口转移到城市。先不考量都市承载力的可行性问题，这种途径本身似乎违背了户籍改革旨在缩小城乡之间、区域间经济与公共服务的差距，以实现城乡统筹与区域统筹的最终目的，而是赋予了城乡差异的合法性与正当性。重庆市计划将1000万农民转移到城市享受城市户籍所附加的福利待遇，那么剩下没有转移的农村人口似乎就必须继续忍受这种歧视性待遇，因为在重庆市户籍改革的逻辑话语下，赋予转户居民都市户口与福利待遇更像是一种恩赐，超越城乡的普遍性公共服务似乎并非地方政府的义务。
　　其次，更为重要的是，只有把重庆市户籍改革放到地方政府都市化的大背景下，户籍改革的逻辑与意旨才更加彰显，在土地财政逐步成为地方政府获取财政收入核心手段的大背景下，都市政府为了获取都市扩张的发展空间，郊区农民的土地成为新的经济与空间增长点，而所谓的户籍改革无疑是实现这种空间扩张最好的政策手段，它不仅符合地方政府对成本一收益的考虑，〔32〕而且在现有户籍制度备受指责的社会大背景下，所谓的户籍改革所获取的社会与政治关注度，将成为地方官员晋升的重要政治资本。
　　因此，值得反思的是，如何借助重庆地方政府的个案，从更宏观的角度来审视，地方户籍改革运动与地方政府都市扩张理念在实践中是怎样短路接轨的？户籍改革如何改弦易辙沦为地方政府都市化策略的政策性工具？对此，我们不妨借助一个成型的理论框架予以进一步的厘清。按照邢幼田的“地方政府都市化”（localstateurbanization）理论，当代中国地方政府可以视为国家权力的“地域化”（territoriality），而非仅是中央政府的补充，“地域化”作为一种巩固权力的空间策略，成为地方政府自我巩固的重要工具。都市化逐步作为积极的空间力量，来型塑地方政府的政治扩张过程。“因此，某种意义上，地方政府并不必然引导了都市化进程，而是地方政府本身就被都市化了，90年代以来，都市土地议程成为地方领导者的首要议题，地方政府通过都市建设项目巩固地方权力，借助都市现代化与都市形象巩固地方治理的合法性，以都市建设者与推动者的角色自居。尽管在都市变迁过程中，国家层面利益之间存在诸多冲突与竞争，都市主义却似乎为政客们提供了一个统一的意识形态工具。”〔33〕尤其也在90年代分税制改革的影响下，地方政府愈发依赖“土地财政”〔34〕来实现地方财政支出，伴随着经济与政治上的双重助推力，“地方政府都市化”的发展模式愈演愈烈。
　　在当代，城乡统筹、城乡一体化建设等诸多政治口号的背后是将农村资源的控制权转移到城市，而伴随着这种资源的转移过程，制度上的模糊与缺位变得愈加可行。〔35〕2000年之后地方政府“经营城市”、“城市运营”的发展思路日益清晰，这种“都市经营主义”（urbanentrepreneurialism）〔36〕的思路背后隐含着这样的逻辑地方政府将作为都市最大的规划者和开发者从城市运营中创造价值，为了实现这种“都市经营主义”理念，地方政府逐步发展出更为具体的地域扩张策略空间生产、空间消费。〔37〕在空间生产策略中，地方政府借助现代规划手段以及对郊区农地的国有化征收，策略化地实现都市新空间的生长；而在空间消费策略中，地方政府借助户籍政策、商品房低息贷款、取消单位福利房、公租房的人群限制等诸多政策来促进新增都市空间的消费。在这场重庆户籍改革运动中，政府借助城镇建设用地规划、地票买卖，以及国有土地储备机构与农村土地整治流转机构的运作，实现土地增值与都市空间扩张，同时借助城镇户籍扩张与公租房的申请限制，迫使更多的原城镇居民被迫购买新开发的商品房，成为地方政府都市空间与消费策略的最佳例证。
　　与之相对，失地农民的“去地域化”现象则代表了都市扩张进程中的普遍特征。失地农民所遭受的“去地域化”冲击，不仅仅体现在空间的掠夺上而且意味着原有社会关系的破裂、经济状况的恶化与集体认同感的褪失。在都市主义中心的意识形态下，农村“去地域化”现象在主流政治宣传中经常被视为现代化历程不可避免的历史潮流，通常宣传认为只要辅以户籍政策的吸纳与就业再培训、社会保障覆盖便足以解决失地农民的难题，〔38〕但事实上，种种替代保障机制却效果不佳。“去地域化”现象既非自然也非偶然，而是地方政府在都市主义下地域化扩张的必然结果，是地方政府都市化（localstateurbanization）对“市民地域”的蓄意侵蚀。〔39〕尽管对于部分已经在城市中稳定工作生活多年的农民工来说，重庆市户籍改革为其提供了一个进入都市市民阶层的机会，但这部分群体毕竟是少数，对于大部分基于“指标主义”被迫赶进城的农民而言，在身份转变、原有“市民地域”被破坏的同时，如何融入都市生活将是一个巨大的难题。
　　因此，只有将重庆户籍制度改革放在地方政府都市化的大背景下，其目标与意旨才能更好地被揭示，重庆改革满足了地方政府都市运动的政治利益与经济诉求，户籍政策在经济分权年代确已成为地方政府都市化运动的重要工具，然而重庆版本的不同在于，一般地区借助购买当地商品房获取户籍的政策，通过市场手段推动地方都市化进程，而重庆则直接借助“土地换户籍”手段，以大规模行政指标主义的模式推动地方都市扩张。值得反思的是，重庆户籍改革在全国地域内的户籍改革中应当处于怎样的坐标？其改革实验能对全国范围的户籍改革带来多大示范效应？如果将同为户籍改革试验区的成都与重庆做一个简单的比较，就不难发现其中的差异之所在。如果说成都改革的目标是真正意义上的城乡公共服务平等化，那么，重庆户籍改革更多可以视为近年来“重庆模式”的重要部分，其背后特定的政治动因决定了其特殊性，更恰当的视角是将其视为地方政府都市化的一部分，而非从民生改革的视阈，来解读其中的政治缘由与经济理性。
　　
　　四、余论
　　社会学家詹姆斯斯科特在其著作《国家的视角》一书中探讨了这样一个问题：为什么国家更偏好通过计划主义模式进行大型社会改造项目？这些所谓旨在改善公众福利的社会建设为什么却又会纷纷失败？在其看来，“政府偏好的原因在于这些政治主导的社会项目符合了一种高度现代化的意识形态，并且与官僚政治利益相一致。”〔40〕而这些政府主导的社会项目有四个共同的特征，“对社会运作的行政控制模式依赖；对于高度现代化的意识形态膜拜；全权主义的存在能够将项目随意付诸实施；缺乏对抗国家计划模式的市民社会力量”。〔41〕而其失败的原理却又出奇的一致那些相关利害者的声音从未被倾听与尊重，即便这些项目的初衷便是为了改善民众的福利。斯科特笔下国家主义的故事仍在延续，甚至更糟，近十年来中国都市化的进程在指标计划主义的指挥棒下跨步前进，实现了空间与人口的激增，重庆的户籍改革不过是国家计划模式下都市跃进的另一版本。〔42〕
　　同样，重庆故事亦以一种比较极端的方式，生动地展示了在经济分权体制背景下，中央的民生改革政策是如何在地方被巧妙得创造性俘获、并予以选择性执行；户籍改革的中央意愿为特定地方利益利用，并成为地方政府都市化的重要政策工具，而先试先行改革的话语逻辑则为其提供了充备的合法性支撑。在经济分权的当代中国，新型的中央一地方关系既提升了区际间经济竞争效益，〔43〕也使得地方利益膨胀为巨大的黑洞，〔44〕任何上源的改革意图在地方层面均会被裹挟进这个巨大的黑色漩涡，通过对公共政策的巧妙转化、偷换概念、选择性执行以最大化服务于地方政府经济利益，90年代之后“地方政府都市化”就是这种地方利益表达所呈现的最佳形态，户籍等相关民生政策的改革话语在地方层面均可能被“地方政府都市化”的洪流所消解侵蚀。〔45〕这也提出了一个更深层的疑问：当代中国在地方民主机制匮乏的制度前提下，自上而下的民生改革执行力到底还残剩多少？
　　
　　注释：
　　〔1〕先试先行与地方政策实验作为一项特色制度，在当代中国逐步成为特殊的政策生成机制，这种特殊政策生成模式在转轨体制下通过反复实验与试错，来作为中央统一政策颁布前的事前装置，然而这种模式在规范层面上突破了形式合法性的束缚，对法治主义提出了挑战，在事实层面却又凸显出新中央一地方关系的生成。然而，对于户籍改革而言地方实验的政策模式却面临着特殊的困境，由于人口流动的自发性，一个区域内户籍松动可能引发大量的外地移民，使得改革区域公共资源与财政不堪重负，最终导致地方实验的流产，因此如何协调户籍改革地方实验与国家统一政策的介入之间的关系，在实践中确实是个难题。有关地方政策实验的一个理论分析，可见SebastianHeilmann：“中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复实验”，载《开放时代》2009年第7期；苏宇：“略论试点的合法性基础”，
　　载《政治与法律》2010年第2期；王诚：《改革中的先试先行权研究》，法律出版社2009年版。
　　〔2〕作为78号文的配套制度，随后又相继颁布了渝办发〔2010〕202号文《重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法（试行）》，《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》以及《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》从城镇户籍的申请条件、集体土地退出程序以及社会保障安置三个角度进行了细化的规定。
　　〔3〕相关介绍与评价可见，“重庆户改跃进”，载《财经》2010年第18期；蔡防：“户籍改革需要多样性”，载《财经》2010年第18期：秋风：“户籍改革不必消灭农民”，载《南方都市报》2010年9月3日；秋风：“重庆户籍改革的实质是土地换户籍”，载财经网，2010年8月29日，http：www。caijing。com。cn20100829110508105，html，2010年9月15日访问。
　　〔4〕有关计划指标模式的批判，李若建：“指标管理的失败：大跃进与困难时期的官员造假行为”，载《开放时代》2009年第3期。
　　〔5〕“90年代之后乡镇政府逐步加紧了对于所辖乡村财权与事权的控制。尽管村干部并不属于国家正式层面的官僚科层体系，但在实际运作上，村行政体系可以视为乡镇政府的自然衍射，村党支书直接由乡镇党委任命，村选举的流程与结果亦在乡镇政府的监控下，以确保其对所辖乡村的控制权。除却制度化的联系与控制模式，乡镇政府还借助宗族纽带与社会关系等非正式化手段来影响乡村地区，以便推进政策履行，这种非正式化手段在农村征地动迁活动等事项中屡见不鲜。”YoutienHsing，TheGreatUrbanTransformationPoliticsofLandandPropertyinChina，OxfordUniversityPress，2010，pp。172173；国家官僚体系对乡村控制与影响的分析，参见JeanOiC，StateandPeasantinContemporaryChinaThePoliticalEconomyofVillageGovernment，UniversityofCaliforniaPress，1991。
　　〔6〕根据重庆市《户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》的规定，凡协议约定了转户退地过渡期的，农村房地产权证由农村土地整治机构代管并报权属登记机构备案。在交付宅基地及建（构）筑物前，转户居民不得转让、出租、抵押宅基地及建（构）筑物，不得改变宅基地及建（构）筑物的用途、现状等；凡退出农村承包地协议约定了转户退地过渡期的，农村承包经营权证由农村土地整治机构代管并报发证机关备案。在交付承包地前，转户居民不得转让、出租、抵押承包地，不得改变承包地的用途等。
　　〔7〕将主城区的户籍准入条件设定为三类：必须在主城区务工经商5年以上；购买商品住房；投资兴办实业，3年累计纳税10万元或1年纳税5万元以上。对于远郊区县城的户籍准入条件同样设定为三种：在远郊31个区县城务工经商3年以上；购买商品住房；资兴办实业，3年累计纳税5万元或1年纳税2万元以上。
　　〔8〕对于小城镇户籍开放的一个悲观评价，可见FeiLingWang，OrganizingThroughDivisionandExclusionChina’sHukouSystem，StanfordUniversityPress，2005，pp。186188。
　　〔9〕相关报道可见，“户籍制度改革的重庆探索”，载《中国经济时报》2010年7月16日。然而问题是，脱掉的三件衣服是实实在在的，而许诺的五件新衣服却仅仅是一种可期待利益，政府不可能也无法保证所有转户居民均能就业，更不论资源极为稀缺的保障性住房。
　　〔10〕其实重庆市政府并非没有意识到这个问题，渝中小企〔2010〕135号重庆市中小企业局贯彻重庆市人民政府《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》的实施意见，“各区县（自治县）中小企业工作部门在做好农民工转户服务工作的同时，要加强对本地中小企业开展农民工转户工作的指导与协调，尤其对企业因用工身份发生变化后，增加了用工成本，而以农民工户籍变更等为由，解除劳动关系、降低薪酬等损害转户农民工的行为，要及时纠正，并将有关情况报告市中小企业局和相关部门。”问题是，这种行政手段能发挥多大功效令人生疑。
　　〔11〕“如果转成城市户口，要增加医疗保险、养老保险，可能增加800亿元。这样，2000多亿中，40由企业支付。重庆市市长黄奇帆说，政府会增加300亿元的支出。剩下的，农民工自己支出一部分，还有市场、社会上的支出。”详见，“重庆市长否认户籍改革为换土地，称成本四成由企业承担”，载《新京报》2010年9月1日。
　　〔12〕WuFulong，ChrisWebster，UrbanProvertyinChina，EdwardElgar，2010。
　　〔13〕有关户籍制度发生机理上的分析，TiejunCheng，MarkSelden，TheOriginsandSocialConsequencesofChina’sHukouSystem，TheChinaQuarterly，September1994，pp。644668；KamWingChan，CitieswithInvisibleWallsReinterpretingUrbanizationinPost1949China，OxfordUniversityPress，1994。中文著述可详见，姚秀兰：“论中国户籍制度的演变与改革”，载《法学》2004年第5期；陆益龙：“1949年后中国的户籍制度：结构与变迁”，载《北京大学学报》2002年第2期。
　　〔14〕单位体制在都市中国的历史中，肩负了空间与福利分配的双重功能，一个有关都市中国单位体制的历史分析，可见，DavidBray，SocialSpaceandGovernanceinUrbanChinaTheDanweiSystemFromOriginstoReform，StanfordUniversityPress，2005。
　　〔15〕一个历史描述，可见JohnFriedmann，China’sUrbanTransition，UniversityofMinnesotaPress，2005，pp5776。
　　〔16〕江苏省的例子，1997年年底江苏省人民政府批转了省公安厅《关于江苏省小城镇户改试点方案和关于加强农村户籍管理工作的意见》。其中规定：“凡是在小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的，就可以在小城镇登记常住户口。”
　　〔17〕一个现象是，在诸多小城镇地区农民获得了相应的城镇户口后，却仍然前往大城市打工。如果小城镇没有相应的经济与就业容纳力，户口的改变也没有太大意义，无法改变人口继续大规模向大城市涌动的动力。尤其80年代后乡镇企业的逐步败落，小城镇对农村人口的吸纳能力大大降低。80年代至90年代后期乡镇企业的兴衰史以及期间宏观政策变迁的影响，可见HuangYasheng，CapitalismwithChineseCharacteristicsEntrepreneurshipandtheState，CambridgeUniversityPress，2008；OiJeanC，RuralChinaTakesOff：InstitutionalFoundationsofEconomicReform，Berkeley：UniversityofCaliforniaPress，1999
　　〔18〕2001～2004年郑州市户籍改革便是典型的例子，在全国多个地方放开户口迁移管理的背景下，2003年郑州市政府决定，在户籍制度上进一步放开，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制，结果导致外来人口大量涌入，教育资源严重紧张，不到一年便紧急中止了改革，详细介绍可见“受挫的郑州户籍改革”，载《中国新闻周刊》2007年4月20日。
　　〔19〕譬如，2004年南京市政府批转市公安局《关于南京市户籍准入登记暂行办法》，该办法自2004年7月1日起正式执行。新办法规定，建立城乡统一的户口登记制度，在全市范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等各种户口性质，按照实际居住地登记户口，统称为“居民户口”。
　　〔20〕在外界看来，农业与非农业户口的取消给人以一种错觉，似乎户籍制度因此被废除了，实际上都市准入制度的设立更加固了原有的二元对立。可见KamWingChan，WillBuckingham，IsChinaAbolishingtheHukouSystem？TheChinaQuarterly，September2008，pp。582606。
　　〔21〕FeiLingWang，OrganizingThroughDivisionandExclusionChina’sHukouSystem，StanfordUniversityPress，2005，pp。117123。
　　〔22〕YangDalied。，DiscontentedMiracleGrowth，ConflictandInstitutionalAdaptationsinChina，WorldScientific，pp。6667。
　　〔23〕KamWingChan，LiZhang，TheHukouSystemandDecemberRuralUrbanMigrationinChina：ProcessesandChanges，TheChinaQuarterly，1999，pp。818855。
　　〔24〕一个概述，可见MartinKingWhyteed。，OneCountry，TwoSocieties：RuralUrbanInequalityinContemporaryChina，HarvardUniversityPress，2010。
　　〔25〕一个有关中国区域发展失衡的论述，可见YangDali，BeyondBeijingLiberalizationandtheRegionsinChina，NewYork：Routledge，1997
　　〔26〕陆毅龙：“户口还起作用吗户籍制度与社会分层和流动”，载《中国社会科学》2008年第1期。
　　〔27〕有关这三个发展方向的详细解读，见FeiLingWang，OrganizingthroughDivisionandExclusionChina’sHukouSystem，StanfordUniversityPress，2005，p。181。
　　〔28〕ElizabethJ。Perry，MarkSeldened，
　　ChineseSociety：Change，ConflictandResistance，NewYork：Routledge，2000，pp。9697。
　　〔29〕当代经济分权背景下，中央一地方关系较之改革以前日益呈现出一种事实上联邦主义特征（DeFactoFederalism），这也在一定程度上造成了地方对中央政策的选择性执行，参见ZhengYongnian，DeFactoFederalisminChina：ReformsandDynamicsofCentralLocalRelations，Singapore：WorldScientificPublishingCo。Pte。Ltd。，2007。
　　〔30〕MinxinPei，China’sTrappedTransition：TheLimitsofDevelopmentalAutocracy，Mass：HarvardUniversityPress，2006，p。33。
　　〔31〕一个明显的例子便是，90年代财政分权改革之后，地方政府对地方财政拥有了更大的支配权，然而地方对于农村公共服务的财政支出却呈下降趋势，原因便在于这类支出无法带动GDP与经济回报，一个详细分析，可见LilyTsai，AccountabilityWithoutDemocracySolidaryGroupsandPublicGoodsProvisioninRuralChina，CambridgeUniversityPress，2007，pp。185。
　　〔32〕按照重庆市改革的方案，相比较于户籍改革引发的教育、基础设施投资、社保成本以及土地补偿成本而言，通过地票交易以及直接的建设用地转让所获取的财政收入无疑要大得多。
　　〔33〕YoutienHsing，TheGreatUrbanTransfornationPoliticsofLandandPropertyinChina，OxfordUniversityPress，2010，p。54
　　〔34〕有关土地财政与分税制之间的关系论述，可见，周飞舟：“大兴土木：土地财政与地方政府行为”，载《经济社会体制比较》2010年第3期。
　　〔35〕尤其是对于集体土地所有权的产权界定模糊不清，这种“人为创设的制度模糊性”为地方都市政府扩张提供了可能，详见PeterHo，InstitutionsinTransition：LandOwnership，PropertyRightsandSocialConflictinChina，OxfordUniversityPress，2005；GeorgeC。S。Lin，DevelopingChina：Land，PoliticsandSocialConditions，NewYork：Routledge，2009；CaiYongshun，“OwnershiporCadresOwnership？TheNonAgriculturalUseofFarmlandinChina”，TheChinaQuarterly，September2003，pp。662680。
　　〔36〕一个对都市经营主义（UrbanErtrepreneurialism）的理论探析，可见FulongWu，JiangXu，AnthonyGarOnYeh，UrbanDevelopmentinPostReformChina：State，MarketandSpace，NewYork：Routledge，2007，pp。193230。
　　〔37〕地方政府都市经营主义的诸多策略，详见YoutienHsing，TheGreatUrbanTransformationPoliticsofLandandPropertyinChina，OxfordUniversityPress，2010，pp。104113。
　　〔38〕这些政策尽管在一定程度上能够缓解失地农民的困境，但在操作中仍然出现诸多难题，譬如，一个对“土地换保障”政策的批评可见，傅蔚冈：“农村征收中的财产与福利”，载《浙江学刊》2008年第4期。
　　〔39〕YoutienHsing，TheGreatUrbanTransformationPoliticsofLandandPropertyinChina，OxfordUniversityPress，2010，pp。184185。
　　〔40〕JamesC。Scott，SeeingLikeaStateHowCertainSchemestoImprovetheHumanConditionsHaveFailed，YaleUniversityPress，1998，pp。45；中文版本可见，〔美〕詹姆斯，C斯科特：《国家的视角：哪些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2004年版。
　　〔41〕JamesC。Scott，SeeingLikeaStateHowCertainSchemestoImprovetheHumanConditionsHaveFailed，YaleUniversityPress，1998，pp。45；中文版本可见，〔美〕詹姆斯？C。斯科特：《国家的视角：哪些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2004年版。
　　〔42〕然而问题是，“如果没有坚实的都市经济支撑，都市户籍对于农村移民而言注定不过是幻想。诸多的地方政府宣传的宏伟计划，通过将农民引入城市并赋予城市户籍，以此要在几年之内将都市人口翻上一番。这给早已饱受失业困扰的都市带来了巨大的难题。类似的都市化蓝图必将很快化为政治泡影，并留下灾难性的社会与环境恶果。”相关分析见FeiLingWang，OrganizingThroughDivisionandExclusionChina’sHukouSystem，StanfordUniversityPress，2005。
　　〔43〕一个有关中国经济分权对地区自由贸易制度政策起到激励与强化作用的分析，可见GabriellaMontinola，QianYingyi，BarryWeingast，“Federalism，ChineseStyle：ThePoliticalBasisforEconomicSuccess”，WorldPolitics，1995Vol。48，pp。5081。
　　〔44〕一个有关掠夺型地方政府（localpredatorystate）的概念，可见MinxinPei，China’sTrappedTransition：TheLimitsofDevelopmentalAutocracy，Mass。：HarvardUniversityPress，2006。
　　〔45〕另外一个鲜活的例子是近年来中央保障性住房政策在地方是如何被怠惰执行的。
　　
　　卢超，上海交通大学法学博士。
　　来源：《法律和社会科学》2011年第8期