蔡科云：论政府与社会组织的合作扶贫及法律治理

　　
　　按照2011年中央扶贫开发工作会议重新确定的年人均纯收入2300元的国家扶贫标准，我国贫困人口要从原来的2688万增加到1。28亿。〔1〕2011年我国人均消费支出城镇居民为18750元，农村居民为5633元，城镇居民为农村居民的3。3倍。〔2〕2012年31。6的居民表示最关注贫富分化问题。〔3〕贫困人口基数成倍增加和贫富差距进一步拉大，我国扶贫进入“啃硬骨头”阶段。按照十八大的部署，今后10年扶贫攻坚同步建成小康社会，应广泛动员社会各界参与扶贫开发，增强扶贫开发内生动力，大力推进精细化扶贫，推动扶贫效益最大化。社会组织是由民间设立的从事社会“公益”或“互益”活动的非营利性组织。当前，实现政府与社会组织合作扶贫是形势也是趋势。本文旨在厘清政府与社会组织合作扶贫的本质，剖析我国合作扶贫运行的现实问题并探讨其法律治理机制，以期抛砖引玉。
　　
　　一、合作扶贫的本质国家权力与社会权力的合力
　　将秩序与国家及社会的关系联系在一起，沿着“政府与社会组织互动”的研究路径，提出合作扶贫概念，能够为新时期大扶贫提供新的理论视野和形式逻辑。扶贫的“秩序”之重要是因为扶贫涉及社会财富的二次分配乃至三次分配。传统政府扶贫模式是以政府行政（以官为中心）为单一权威形式的国家权力秩序，是单极化的支配、分配社会扶贫资源。因此，政府扶贫秩序的基础是政府权威和国家权力。然而，从严格意义上讲国家和社会是不同层次意义上的概念。正如恩格斯所言：国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现，但国家不是社会的全部。“国家是来自社会又同社会相异化。它来自社会的原因是国家本身就是权威性权力，它要缓和社会中的冲突并保持一定的社会秩序。而国家同社会相异化的原因是，国家不能代表社会的全部，它凌驾于社会之上的同时也在同社会逐渐分离。”〔4〕
　　在国家与社会二元前提之下，政府是国家权力的代理人和实施者，社会组织则是与国家权力相对称的社会权力的代表和彰显。社会权力是一种建立在私权基础上的公权，有其独特的权力运行机制。“社会权力建立在社会主体权利（人权和公民权）的基础上。但它不同于权利，它具有比一般权利更大的权威和社会强制性。社会权力不是通常所谓的‘社会权利’，社会权利只限于社会主体（自然人）在社会经济文化领域的某些私权利。社会权力则具有更强的政治性，往往是以公权利（政治权利）为基础而形成的社会公权力。良性的社会权力是推动国家民主化、法治化和社会进步的动力。”〔5〕由此可见，国家权力与社会权力也是二元的。国家权力属于迈克尔曼所说的权威性（authoritative）权力，社会权力属于弥散性（diffused）权力。“权威性权力实际上是集团或制度的意志力造成的。它由明确的命令和有意识的服从组成。弥散性权力则是以一种更加本能的、无意识的、分散的方式分布于整个人口之中，导致体现权力关系但却未得到明确控制的相似的社会实践”〔6〕
　　正是基于国家权力与社会权力的分野，政府扶贫与社会组织扶贫是两个层次上的概念。在政府扶贫中，基于国家行政权力科层，由中央政府主导，自上而下，通过巨额的财政资金投入（社会财富的二次分配）、强有力的行政干预和广泛的政治动员来实施扶贫计划。而社会组织扶贫则是基于公民精神和社会权力的权威和信用，通过社会资金的筹措（社会财富的三次分配）或者财政资金的转移支付，以公益、互益之目的，以志愿者之精神来落实扶贫项目。
　　在政府行政单极、权力单向的扶贫模式中，国家权力与社会权力生态是：国家权力在自上而下的单向度扶贫模式中发挥主导作用。社会组织的社会权力被漠视、忽略甚至被压制、消解。在此体制下，国家权力自上而下地混合、濡化、统领社会权力，政府在政治、经济和文化上取消和替代民间社会，政府权威成为社会秩序的常态。行政单极的政府将国家意志政府化、政府意志社会化的权力运行逻辑，往往导致高尚的扶贫因为“居高临下的单向度给予与施舍”而失去民间活力，甚至产生贪污、挪用、傲慢、偏见的异化的扶贫。也就是说，寄唯一期望于政府消除贫困，到头来我们发现政府不能解决所有问题，因为政府自己也是一个问题。“政府失灵”会在单极扶贫模式中与贫困人群在竞争中遭遇的“市场失灵”叠加出现。
　　政府与社会组织的合作扶贫，则是为了矫治扶贫领域市场与政府的双重失灵。与政府行政单极、单向度的扶贫模式不同的是，在基于“政社合作”的合作扶贫模式中，国家权力与社会权力是二元的，政治国家与公民社会是相对应的。应对扶贫多元化的客观需求和各种分治的合理愿望，在保证扶贫领域国家权威的同时，社会权威也会逐步确立。社会组织拥有自己的社会资源和独立的经济、社会地位进而形成对国家和社会的影响力、支配力，从而具有社会权威。作为常态的社会组织在涉及公共精神的社会事务领域，包括扶贫领域，也理所当然地能够大显身手。
　　由此可见，在合作扶贫概念之下，政府组织与社会组织都是扶贫的主体，国家扶贫事业由单一政府行为向社会共同行为转变。政府自上而下的扶贫与社会组织的参与式扶贫、接地气的扶贫之间是彼此互动、功能对接的。政府扶贫秩序是单一的政府行政权威，而合作扶贫的秩序是多元权威：淡化政府权威、分散政府权威，信任、扶植、建构社会组织权威。合作扶贫的本质是政府与社会组织、国家权力与社会权力的“合力”。尤其可贵的是，对于在市场竞争或者社会竞争中处于弱势而掉队的贫困人群而言，代表公共利益的国家权力与同样代表公共精神的社会权力，在“力的方向”上是一致的：它们都是为了弥补、缝合市场优胜劣汰机制和强者逻辑的消极效应，发挥公共精神，不以营利为目的，对竞争受损的贫困人群进行帮扶、救助，协助这些贫困人群减贫、脱贫。对于这些具有公共精神的团体或个人来说，公益本身可以作为其行为的合法依据。国家权力与社会权力之间宽容、沟通乃至握手、合作是西方国家的现实也是我国社会发展的趋势。然而发展的阶段性是无法超越的，国家权力与社会权力的磨合期无法避免，我国“基于分而着眼于合”的“政社合作”实践也只能在变与不变之中螺旋式发展。
　　
　　二、合作扶贫的实践国家权力与社会权力的磨合
　　我国政府自20世纪90年代以来，借鉴国际反贫困的合作扶贫经验，陆续加强了与联合国人口基金会、儿童基金会，以及福特基金会、世界宣明会、香港乐施会等海外社会组织在扶贫开发领域的合作。同时国内也涌现一批涉及扶贫开发的社会组织，政府与这些社会组织的合作扶贫亦在摸索和试点中推进。据2011年11月《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书公布：各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。一些社会组织实施的扶贫工程已经形成一定的品牌效应，如中国青少年基金会的希望工程，中国人口福利基金会的幸福工程，中国扶贫基金会的小额信贷、新长城自强项目、爱心包裹，中国扶贫开发协会的山西长治治水项目，中国光彩事业促进会的光彩扶贫项目等。
　　总结20年来我国合作扶贫实践，按照扶贫资金的来源不同，可以从理论上梳理出两种政府与社会组织合作扶贫的模式：（1）社会组织自筹社会资金进行扶贫，政府给予其他资源支持的模式。如中央层面的国务院扶贫办和中国扶贫基金会的合作模式。地方层面的云南扶贫办与乐施会、广西扶贫办与世界宣明会、甘肃扶贫办和行动援助之问之间的合作；（2）政府提供扶贫财政资金，社会组织运用该财政资金实施扶贫项目模式。我国政府扶贫资源向社会组织首次开放的标志是2005年12月国务院扶贫办与社会组织合作实施村级扶贫规划江西试点项目。当时中央通过江西省扶贫办投入财政扶贫资金1100万元，各公益型社会组织通过竞标获得财政扶贫资金，实施扶贫项目。
　　在此两种模式之下，我国政府与社会组织开展合作扶贫的成绩是显著的：（1）就第一种模式而言，以中国扶贫基金会为例，根据其在2013年1月召开的“2012捐赠人大会”披露：中国扶贫基金会成立24年以来，共募集57亿元资金和物质，超过1500万人得到资助。2012年度就有186。76万贫困人口受惠。中国扶贫基金会对提高贫困地区医疗保障水平、改善贫困地区的教学条件、增加贫困群体在市场中的竞争力、为突发的灾难提供救援、开展倡导型项目推动人人可公益方面发挥了积极作用；（2）就第二种模式而言，仍然以江西试点项目为例，该项目启动后，2006年1月至2008年9月期间，16个非政府组织主导实施扶贫项目的试点村、7个政府按照传统模式进行扶贫的项目对照村以及3个非政府组织参与需求分析、政府实施扶贫的混合模式村同时展开试点。据调查显示，社会组织运用转移支付的扶贫财政资金协助、指导村民参与村级扶贫。这种服务外包形式的扶贫取得了较好效果：“在非政府组织参与实施的试点村，村民对扶贫规划的参与度（56）明显高于政府独自负责的对照村（20）。试点村的贫困瞄准率明显高于对照村，一方面在试点村79的被调查贫困户认为规划实施改善了他们的生活条件，73认为改善了他们的生产条件，而在对照村这两个比例分别只有40和7。5；另一方面，在试点村27的被调查贫困户认为规划实施增加了他们的收入，29认为提高了他们的能力，而在对照村，没有贫困农户认为规划实施增加了他们的收入或提高了他们的能力。”〔7〕与政府主导的扶贫项目相比，社会组织投资的扶贫项目往往是政府达不到或顾不了的偏远山区，瞄准的是最穷的赤贫人口。尽管当地的社会发育程度低，群众执行项目能力差，但项目成功率、资金回收率基本上在90以上或者更高。从该试点的实践运行效果来看，政府与社会组织在扶贫方面的互补优势得以显现，二者的合作扶贫不仅具有本文第一部分论述的理论合理性，也具有现实可行性。
　　然而，毋庸讳言，就全国整体范围来看，我国政府与社会组织的合作扶贫还仅仅处在初步的试点阶段。以一个普通的村庄湖北省郧县麻花铺村为例：该村是郧县新农村建设示范村。通过对42户村民的调查，2010年政府资金投入的情况是入户道路投入300元，人畜饮水设施投入2000元，住房改造10000元，劳动力转移培训或实用技术培训10000元。2010年民间组织的社会帮扶资金没有投入。而在2011年无论是政府还是社会组织都没有在该村开展一个扶贫项目。村民们普遍的感觉是政府对村庄经济的扶持力度不够。麻花铺村是当前我国普通农村扶贫的一个缩影。在我国绝大部分贫困地区，有限政府资源无法应对大扶贫的广泛需求，而扶贫类社会组织的培养和发育不足，社会组织扶贫的深入度还远远不够。根据扶贫专家的分析：“即便是在扶贫”八七计划“期间，参与中国扶贫的非政府组织与准非政府组织的扶贫贡献率最多在20～35之间。”〔8〕我国社会组织化程度和筹款能力与发达国家的相比存在很大的差距。比如，美国有160多万个非营利组织，每年有3000亿美元的捐助善款。2003年时就达到2410亿美元，人均善款460美元，占到美国当年GDP总额的2。17。我国截至2011年底依法登记的社会组织有45。75万个。在募集善款方面，2012年全国公益捐赠总额较2011年下降了20，初步估算还不到GDP总额的0。1。这个差距是非常大的。
　　我国合作扶贫发展滞后的根本原因在于：（1）政府与社会组织扶贫权力的结构失衡。当前国家权力对社会权力还是统领、控制模式。政府对社会组织扶贫虽然在原则上进行支持，比如2011年出台《中国农村扶贫开发纲要（20112020年）》提倡把政府各有关部门和社会各方面的力量全面调动起来，互相配合，共同为贫困户和贫困地区开发提供有效的帮助。这使得社会组织扶贫权力具备了国家纲要层面的合法性。但在现实的运行中具体的落实和实施机制是缺位的：我国的扶贫系统总体上仍然是传统的中央到基层的垂直管理系统，
　　政府与社会组织在扶贫领域的权威“迥异”，政府基上垄断了扶贫资源，而草根的、非官办的社会组织则资金缺乏。并且政府对微观扶贫活动介入过深、干预过多，扶贫行政垄断现象严重，社会组织介入扶贫遭遇“玻璃门”；（2）政府与社会组织扶贫权责的配置不对等。当前我国采用的是行政科层式扶贫，对扶贫权力运行的监督机制缺乏，信息封闭保护倾向严重：一方面，政府扶贫的封闭行政权力生态缺乏异质化社会权力的有效约束，大量扶贫违规违纪行为在组织内部消化。另一方面，我国致力于扶贫开发、规模较大的基金会、协会、慈善总会等，其组织设置和活动方式上的官气、科层氛围依然较为浓厚，更缺乏社会组织应有的透明性。根据中民慈善捐助信息中心发布的2012年度中国慈善透明报告显示，2012年中国公益慈善组织的透明度比上年提高46。但根据以网络问卷形式进行的公众调查，2012年仍有61的公众不满意慈善信息公开的现状；（3）政府与社会组织扶贫靠行政解决纠纷。我国现实中的扶贫仍然采用的是高度自由裁量的理性官僚治理，而非法律治理。“政府对社会组织进行分类支持，在扶贫功能上有选择地支持。在漠视甚至压制非盈利组织公共利益表达功能的同时，单向度地支持非盈利组织的服务提供功能。”〔9〕既然政府支持社会组织基于个案和自由裁量，则支持社会组织扶贫没有制度化、书面化的依据，因此运用法治思维、法治方法解决扶贫问题往往被忽略，发生纠纷也就只能单纯依靠行政解决纠纷的老路。这又进一步强化了政府权力集中趋势，而倾向于僵化和官僚化，形成恶性循环。
　　
　　三、合作扶贫的法律治理权力与法律的建构
　　国家权力与社会权力、政府与社会组织基于“不同权力主体尊严和表达权的承认”为前提的合作，应当采用法治思维与法治方式，在扶贫权力与法律之间进行框架化、制度化、常规化的建构。并且，在此建构过程中，应当依赖于强制性变迁与诱致性变迁的结合。
　　（一）签署合作扶贫的关系框架协议
　　在西方，契约是合作治理的主要方式之一，它能有效推动政府公共服务的外包、权力下放以及政府管理的扁平化。“1999年英国政府签署《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，2001年法国也与非政府组织签订了类似的协议。在德国，政府与六大协会亦建立了合作关系。”〔10〕鉴于我国政府与社会组织扶贫权力结构失衡和合作扶贫实施机制缺位，我们可以在《中国农村扶贫开发纲要（20112020年）》的基础上，通过中央与地方两级政府与扶贫类枢纽型社会组
　　织之间签署具有指导意义的《政府与社会组织合作扶贫框架协议》，以契约的形式增强政府与社会组织协商程序的刚性，明确要求当扶贫类枢纽型社会组织提出扶贫协商要约时，政府有明确的“回应协商义务”和“诚实协商义务”，并规定不履行上述义务时政府应当承担的责任，为社会组织在扶贫中更好地发挥作用创造有利的规则体系和规范化依据。这个合作扶贫框架协议应具体落实为：（1）地方的县（区）级政府与参与扶贫社会组织之间签订合作指南与工作备忘录，共建“扶贫合作中心”；（2）扶贫类社会组织向各级政府扶贫办征询扶贫的权利（知情权）之保证，地方政府扶贫行政信息的披露之落实。即每个季度定期召开由各级政府扶贫办牵头的，同级民间组织管理局召集扶贫类社会组织负责人参加的扶贫信息通气会，建立畅通的信息沟通机制。
　　（二）强化合作扶贫的督察与督查
　　鉴于实践当中政府与社会组织扶贫权责不对等，应针对政府及其公务人员、社会组织及其工作人员在运用财政资金扶贫过程中的明显不作为或者不当作为，建立立体的扶贫权力运行制约和监督体制：（1）强化行政监察。根据2010年6月全国人大常委会修订的《中华人民共和国行政监察法》第50条规定：“监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察，适用本法。”即扶贫的政府机构及其公务员、运用财政资金参与扶贫项目的社会组织及其工作人员，都是行政监察的对象，前者属于“国家行政机关、国家公务员”，而后者属于“国家行政机关任命的其他人员”。扶贫监察的程序可以设计为：由民间举报监察机构启动或者直接由监察机构依法启动的书
　　面报告程序、听证会程序、质询会程序。这是一种典型的“官对官”的依法约束；（2）强化社会督查。合作扶贫监督机制不能只设置一个中心权威，人民监督权力亦是需要强化的重点。政府扶贫基于财政资金，社会组织扶贫或基于政府转移支付的扶贫项目资金、或基于企业、个人的捐赠。因此，扶贫领域至少有两大督查群需要引起重视，一是扶贫的对象，二是资金提供方。扶贫对象、资金提供方若对扶贫当局或扶贫类社会组织不满，可以向行政监察机构检举，从而依法启动扶贫财政资金或者善款使用的合理性调查程序。一个充满活力的公民社会本身就是专制的天敌。并且“中国向民主社会的转型，治的核心是由君主治吏向由民治官的转化。”〔11〕社会督查恰恰是典型的“民对官”的约束机制。
　　（三）落实合作扶贫的司法审查针对扶贫领域的泛行政化问题，应不断强化以“法治思维”、“法治方式”解决合作扶贫纠纷，通过司法权而不是行政权来审查具体扶贫行为的合法性，真正落实司法的基本保障功能。法院的司法审查可以在不判定扶贫的政策价值的前提下（体现司法审查的有限性），对扶贫主体的“自然正义”和“社会公益”方面的行为合法性进行审查（体现司法审查的有效性）：（1）针对社会组织在筹措扶贫资金、使用扶贫资金过程中涉及的信托责任、违约责任，资金提供方或者政府（服务采购方）可以启动普通民事诉讼程序，理性、公开地寻求该类纠纷的司法解决；（2）尝试扶贫公益诉讼。即结合2012年8月31日修改的《中华人民共和国民事诉讼法》之规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，我们可以从扶贫的整体社会价值目标实现的角度，设置“扶贫公益诉讼程序”，贯彻和落实扶贫公益诉讼。扶贫公益诉讼针对的是扶贫实施中的违法行为及其造成的损害公共利益的结果。扶贫公益诉讼的原告是受非法扶贫影响的“法律规定的机关和有关组织（包括依法登记的社会组织）”，法院则在扶贫公益诉讼中扮演积极角色，审查违法扶贫行为、明确各方责任，以司法裁判的形式纠正违法行为、解决涉及公益的扶贫纠纷。
　　
　　蔡科云，单位系湖北大学政法与公共管理学院，同时是湖北省法学会经济学研究会理事、中国法学研究会会员。
　　【注释】
　　〔1〕程路。发挥社会组织在扶贫开发攻坚战中的积极作用〔N〕。西部时报，2012113（4）。
　　〔2〕刘好光。贫富分化及社会稳定性关注度创新高〔N〕。中国教育报，20121228（5）。
　　〔3〕马凯。转变城镇化发展方式，提高城镇化发展质量〔J〕。国家行政学院学报，2012，（5）：6。
　　〔4〕段凡。谈效果历史中的转型中国法治〔J〕。华中科技大学学（社会科学版），2012，（1）：75。
　　〔5〕郭道晖。社会权力与公民社会〔M〕。南京：译林出版社，2009，54。
　　〔6〕〔英〕迈克尔曼。社会权力的来源（第一卷）〔M〕。刘北成等译。上海：上海人民出版社，2002，1011。
　　〔7〕黄春蕾，呼延钦。非政府组织的扶贫机制及其政策启示〔J〕。经济与管理研究，2009，（10）：128。
　　〔8〕陕立勤。对我国政府主导型扶贫模式效率的思考〔J〕。开发研究，2009，（1）：155。
　　〔9〕徐君，戴维德史密斯。中国非盈利组织生存路径探析〔J〕。国家行政学院学报，2012，（5）：37。
　　〔10〕李荣华。西方国家非政府组织参与社会管理的特点及对我国的启示〔J〕。社团管理研究，2012，（5）：49。
　　〔11〕李贵连。民主法治：法制现代化的诉求〔J〕。政法论坛，2012，（3）：3。