刘刚：“回应型”政权：农村基层政权改革的方向

　　农村基层政权是联系国家与农民的桥梁和纽带，但其在现实运转过程中也面临着诸多困境。建立农村基层“回应型”政权是有效化解这些困境的基本途径，也是农村基层政权改革的方向。
　　
　　一、问题的提出
　　作为农村基层政权的乡镇政权是直接面对广大农民群众的一级政权，是联系国家与农民的桥梁和纽带，在落实党和国家的农村政策，促进农村经济发展，维护社会和谐稳定方面发挥着不可替代的重要作用。但在现实运转过程中，乡镇政权也面临着不少困境和难题。归纳起来有这样两个方面：一是经济困境，主要指的是税费改革及乡镇综合改革之后，原来那些依靠收取农业税费维持生存运转的乡镇面临着前所未有的压力，基本上都是依靠国家的转移支付资金勉强维持生存运转。虽然国家每年都在提高转移支付的力度，但乡镇财政紧张的状况并没有因此得到多少缓解，一些中西部地区的乡镇财政入不敷出问题较为严重，无力承担起为农民提供公共服务的职能。二是政治困境，主要指的是乡镇政权权责严重不对等，需要承担的责任太多，而相关的管治权力和能力太弱。这是因为在乡镇综合改革之后，不少地方都把“捞油水”的乡镇站所（如公安、司法、工商、税务、金融、邮电、通讯等）人权、财权、物权收归上级业务主管部门，而把“花钱不得利”的站所（如农技、农机、水利、畜牧兽医、林业等）甩给基层管理，结果造成乡镇一级几乎变成了“空架子”。〔1〕从这个意义上说，乡镇政权作为一级政权的诸多权力已经严重缺失，而其应该承担的责任和任务却没有相应减少。“上面千条线，下面一根针”的体制结构并未发生根本的变化，上级仍通过压力型体制给乡镇分派任务，尤其是在维护基层稳定方面，乡镇承担着较重的政治责任，却缺乏应有的治理资源和治理权限。
　　正因为农村基层政权面临着经济、政治方面的现实困境，所以就造成其不能有效回应广大农民对于社会治安、医疗卫生、教育文化、基础设施、社会保障等公共服务的需求，农民对其应有的政治信任和心理认同度也不高。这些困境及问题的存在就成为当前及今后一段时期内，加强和改进农村基层政权建设的一个现实出发点。由此，有研究者在认真剖析农村基层政权面临的困境和问题的基础上，提出了不少有价值的改革建议。比如，华中师范大学政治学研究院的吴理财提出了以“服务型”政府的理念重构乡镇政权，从而实现其由“管治”到“服务”的职能性转变。〔2〕国务院发展研究中心的赵树凯提出了以政府制度化来重构乡镇政权，并从基层民主、基层自治和法治建设三个方面对如何实现乡镇政府制度化进行了深入探讨。〔3〕
　　对于前辈学者提出的这些改革措施笔者比较赞同，但总觉得还应该有一个更为根本的指标，使其既能描述当前农村基层政权面临的主要问题，又能表征农村基层政权改革未来走向。笔者认为，如果有这样一个指标的话，那就是有效的回应。提高政府的回应能力，建立“回应型”政府在公共管理学领域多有探讨，有研究者就指出，建设回应型政府就是“要建设以社会公众利益为导向的政府，建设以政府与公众互动合作为基石的参与型政府，建设以公共责任机制为核心的责任型政府，建设以形式正义和实质正义相结合的政府”。〔4〕但将“回应型”政府理论应用到农村基层政权建设研究领域的著作还不多。笔者所了解的只有中南财经政法大学的秦小建博士在一次研讨会上提出为了缓解当前的基层信访困境，应首先着力增强政权的回应功能，建设“回应型”政权。〔5〕但秦博士只是从基层信访治理的角度，把建立“回应型”政权作为解决基层信访困境的方法和手段，对于什么是基层“回应型”政权，它的含义特征、实现路径等相关问题没有进行系统的论述和阐释。本文试图在秦博士提出的基层“回应型”政权这一分析性概念的基础上，对其内涵特征、实现路径等问题进行较为系统的阐释。同时，笔者还认为，建立“回应型”政权是当前及今后一段时期内农村基层政权改革的根本出路和方向。
　　
　　二、农村基层“回应型”政权：基本内涵
　　回应的本意是回答、响应，其在理论上最先被应用是在当代西方法学领域。在1990年代，伴随着治理与善治理论的兴起，回应逐渐成为善治的基本要素之一。国内较早译介治理与善治理论的政治学者俞可平认为，回应的“基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。”〔6〕可见，回应既是公共管理机构及其工作人员与公民建立联系的一个重要机制，也是一个动态的过程。在这个联系机制或动态过程之中，公共管理机构按照国家法律法规的规定履行自己的职权，对公民提出的正当要求给予及时负责任的反应。公共管理机构及其工作人员对公民的要求能够及时负责进行回应的程度越高，公民对公共管理机构的心理认同和信任度也就越高，表明治理的效果越好。
　　基于上述治理和善治理论关于回应的阐释，笔者认为，“回应型”政权在理论层面的内涵主要包括两方面：一是作为权力体系的各个权力主体，包括人大、政府、党委等组织机构的职责权限和权利义务关系要有法律的明确规定，并通过各种传媒透明公开，让广大民众了解知晓；二是广大民众对公共事务的参与，通过政府建立的回应渠道表达自己的需要和利益诉求。对此，俞可平曾深刻的指出，“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治”。〔7〕如果没有民众的积极参与，“回应型”政权就成了“无源之水，无本之木”。正是从这个意义上来说，民众参与是“回应型”政权建立的前提和基础。
　　就目前作为农村基层政权的乡镇一级来说，建立“回应型”政权首先就是要加强乡镇政权的法律地位。在推动乡镇机构改革过程中，进一步明确和细化乡镇政权作为我国一级政权组织的功能定位，使其适应农村经济社会发展的新形势。虽然现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇政府的职权作了规定，但只是原则性的规定，需要随着形势的发展进一步细化。具体来说，一方面，通过法律法规明确界定乡镇政权的法律地位、结构、功能并使其制度化；另一方面，通过法律法规明确界定乡镇政权各权力主体的关系，包括乡镇人大、乡镇党委和乡镇政府各自的职责权限和权利义务关系。同时，还要明确各权力主体与社会组织之间的关系。在各权力主体严格按照法律法规履行职责的基础上，从而达到建立责权统一，运转有序的政权体系的目的。其次，在乡镇一级建立“回应型”政权就是要使其能够有效整合和回应农村社会不同群体的利益诉求。这一方面就要求乡镇政权在加强社会管理职能的同时，必须以服务型政府的标准严格要求自己，从而为广大农民提供更多更好的公共服务和公共产品，以满足群众的需要。另一方面，积极探索在乡镇人大设立代表联络机构，完善人大代表联系群众制度。通过落实宪法法律规定的人大代表职权，让人大真正成为民意表达、为选民负责的机构。通过人大代表联络机构，有效监督党政部门及其工作人员，使他们真正树立为农民服务的理念，有效回应广大农民日益增长的对各类公共服务和公共产品的需求。
　　
　　三、农村基层“回应型”政权：主要特征
　　作为农村基层政权的乡镇是直接面对农民群众的一级政权，广大农民的物质文化需求以及疾苦冷暖、利益诉求都需要乡镇政权的有效回应。因此，与其他层级的“回应型”政权相比较，乡镇一级的“回应型”政权建设具有这样几个方面的主要特征：
　　其一，以民为本，服务于民。这一点与我们中国共产党的宗旨和公共管理理论中“回应型”政府的内涵具有高度契合性。众所周知，我们中国共产党自建立以来就把“全心全意为人民服务”作为自己的唯一宗旨，公共管理理论中“回应型”政府的首要特征也是“以民为本，服务导向”〔8〕，这就决定了在乡镇一级建立“回应型”政权必须把为农民提供公共服务作为各项工作的根本出发点和落脚点。乡镇党委、政府必须把广大农民群众的利益放在首位，解决好他们最关心最直接的现实问题。比如，在农业生产领域，农田水利基础设施损坏了找政府哪个部门修理，政府能投入多少资金；农业遭受大风、雨雪、冰雹、霜冻等自然灾害损失农民能否得到补偿，如何补偿；农民大量种植的农产品销售不出去，政府部门能否及时提供销售渠道和信息。在农民生活领域，与农民生活息息相关的水、电、路等基础设施不完善，农民医疗、养老等社会保障水平较低，科学教育、文化卫生事业发展滞后，农村社会治安状况差，等等。这些涉及农民公共利益的问题都需要由党和政府主导解决。从这个意义上说，为农民提供公共服务是农村基层政权的职责所在，也是其增强农民政治认同及政权合法性的关键所在。因此，乡镇“回应型”政权的首要特征就是能为广大农民提供良好的公共服务和公共产品，并将其作为一切工作的根本目的。
　　其二，依法治理，协商合作。在治理和善治理论中，法治是善治的基本组成要素，也是其基本要求。法治一方面要有健全完善的法律制度，另一方面要有基于不同身份但同样适用的约束力，不管是政府及其工作人员还是普通公民都要遵守法律，其行为都要受到法律的规范和制约，只能在法律规定的范围内活动。协商合作，指的是在治理活动中，需要治理主体与客体之间进行广泛的协商而自愿实现合作，而不是单向度的依靠强制力实现合作。在乡镇“回应型”政权建设过程中，依法治理主要是指乡镇政权要严格遵守国家的法律制度，在法治框架内行为，既不越权也不缺位。这就要求加强乡镇政权的法律地位，严格按照法律法规履行职责。用法律制度进一步明晰乡镇政权各权力主体，包括乡镇人大、乡镇党委、乡镇政府、基层群众自治组织、其他社会组织之间的职责权限和他们之间的相互关系，遵循法定程序，规范运作。比如，在处理乡镇政府与基层群众自治组织村委会的关系时，一定要严格按照《村民委员会组织法》规定的指导与被指导的关系处理问题，而不能采取上下级那种强制命令，从而异化为领导与被领导的关系。在乡镇“回应型”政权建设过程中，协商合作主要是指乡镇政权在进行社会管理和提供公共服务时要积极引导农民群众及社区组织的参与，充分考虑他们的意见建议，尊重他们的意愿，在平等协商的基础上作出决策。比如，前不久接连发生的农民被碾压事件，就是在征收农民土地的问题上没有充分尊重农民的意愿，没有经过平等的协商，再加上农民借以维护自己权益的手段有限，只能用生命维护自己的土地权益，结果酿成了惨剧。
　　其三，耐心负责，及时答复。在治理和善治理论中，责任是与某一特定公共管理机构或职位相连的职责及相应的义务。回应从某种意义上与责任密切相关，甚至可以说是责任的延伸。因为正是公共管理机构及其工作人员承担了一定的职务他就必须履行其职能和义务，如果不履行就是失职。〔9〕就乡镇“回应型”政权建设来说，对责任的强调更为重要。因为我国的农村地区广大，人口众多，且很多地方的农民文化水平不高，这就造成了农村问题纷繁复杂，农村工作千头万绪。乡镇政权要想在复杂的局面中理出头绪，做好农村工作，很好的履行其法定职责，必须要耐心负责。同时，还要尽可能对农民群众提出的需求进行及时的反馈，能解决的事情在最短的时间内帮忙解决，不能解决的按照相关法律政策解释出原因，不能无故拖延，没有下文。尤其是对涉及农民切身利益的诉求，一定要及时答复，否则就可能会出现“小事拖大，大事拖炸”，造成不可挽回的局面。近年来很多群体性事件的发生就是因为基层政府不能及时有效的回应民众的利益诉求导致的。比如，2011年发生在广东的乌坎事件就是因为村干部私自买卖村集体土地，村民屡次到政府反应无果，结果矛盾越积越深，终导致冲突爆发。可见，及时负责的答复是农村基层“回应型”政权建设的重要特征之一，
　　也是化解农村矛盾纠纷，避免矛盾升级，维护农村稳定的重要措施。
　　
　　四、农村基层“回应型”政权：实现路径
　　乡镇政权发挥着上承政治国家，下启乡村社会的桥梁作用。因此，只有在乡镇一级建立有效的“回应型”的制度平台，党和国家的农村政策才能有效落实，农民的公共需求和利益诉求才能得到真正表达，纷繁复杂的农村矛盾纠纷才能有一个制度化的解决渠道，维护农村社会稳定的目标才能真正实现。现阶段农村基层“回应型”政权建设的主要任务就是在乡镇一级建立有效回应农民公共服务需要的体制机制。具体来说可以从下两个方面着手：
　　一是转变回应方向。由当前单向度的回应上级考核要求，转变为双向度的回应：既要回应上级考核，也要回应广大农民的需要，而且要以后者作为主要的回应向度。取消农业税之后，乡镇政权的现状是：首先，在经济方面，大部分乡镇政权依靠上级的转移支付资金维持运转。其次，在政治方面，乡镇综合改革并没有改变乡镇政权的授权来源，乡镇主要干部依然是上级任命，上级对乡镇干部约束监督的主要方式是通过“压力型体制”将一系列的考核指标层层量化分解下发，并责令限期内完成。〔10〕而且乡镇政权处于“压力型体制”的最末端，承担的压力比其它层级的地方政府要大，尤其是逐年增加的“一票否决”事项使得乡镇干部不得不把主要精力和资源放在这些问题上，因为一旦被否决不但会失去评奖评优的资格，而且意味着两年内不能升迁和被提拔。
　　需要强调指出的是，在行政体制内部，上级政府和下级政府本身就处于资源、权力占有的不平等位置，如果再滥用“一票否决“等组织纪律手段，下级政府及其工作人员将更加不可避免的受到上级政府的“不可逆支配”，上级政府也将永远属于“过剩权力”的一方。由此，在以后的工作中，双方将很难再产生有效的合作关系，下级只能在上级的严格控制与支配下想尽办法来完成部署的工作。这其中包括采用弄虚作假、谎报瞒报等欺瞒手段，甚至暂时采用一些“非法”手段，比如针对上访民众的截访、关黑监狱、随意劳教等。可见，现行的授权来源和行政体制使得当前乡镇政权的回应方向主要是向上的，尤其是以“一票否决”为代表的责任追究与纪律规训手段，使得乡镇干部不得不把大部分资源和精力用在回应上级的考核，对下面民众所需的公共服务回应不够，不能满足他们日益增长的物质文化需要。正因为如此，在乡镇建立“回应型”就是要改变当前这种不合理的回应方向，使得乡镇政权既能回应上级的考核要求，也要回应下面广大农民群众的公共服务需求，而且要以回应农民的需求为主。这就要求重点做好以下两方面的工作：一方面，改变目前的考核体制，严格控制和减少对乡镇干部的“一票否决”事项，不再将推动本地经济发展、维护社会稳定作为考核乡镇官员的主要指标，而是将提供公共服务，着力改善民生作为主要的考核指标。另一方面，通过落实乡镇人大制度和基层民主制度来逐步改变乡镇政权的授权来源，使其真正成为有效回应农民需求的一级政权组织。
　　二是提升回应能力。在治理与善治理论中，回应能力是“回应型”政权的基本构成要素，也是表征政权管理效率高低的重要指标。政权具有较强的回应能力，一方面表明政权的管理效率较高。另一方面，也能说明政权的合法性较高。因为只有及时有效的回应了民众的公共需求和利益诉求，民众才会对政权产生一种自觉的政治认同感，政权才能获得较高的权威与合法性。就当前的现实情况来看，乡镇政权的回应能力普遍不高，有待进一步的提升。其主要表现首先是，一些乡镇干部的回应意识不强，不能真正把农民群众的公共需求和疾苦冷暖放在第一位，针对农民提出的问题久拖不决或者置之不理，有时候一件小事让农民在多个部门之间来回跑多次也不一定能办成，群众对此意见很大。之所以出现这样的问题，固然与一部分乡镇干部的综合素质不高有关，但更大的问题还在于目前我国的权力来源模式依然是一种自上而下的授权体制。这就造成乡镇干部的权力主要来源于上级，他们的晋升也更多取决于上级部门和领导的意见，为了保住自己的权力职位或者为了升迁，自然就会只对上级负责，对下级民众提出的要求则漠不关心。其次，当前不少地方的乡镇政权存在着回应渠道单一，回应方式不合理，民众政治参与途径不顺畅，基层自治制度流于形式等问题，再加上一些地方回应载体比较落后，不能有效运用网络信息技术等先进技术手段与农民互动沟通，结果就使一些本来能在基层解决的矛盾因为贻误时机未能及时化解，导致农民越级上访，乡镇干部面对信访维稳的“一票否决”压力，采取强制手段对待上访者，最后使矛盾更加激化。总体来说，正是乡镇政权回应能力不高，官员回应意识不强，再加上回应渠道单一且不能充分运用先进技术手段等问题的存在，造成了当前乡镇政权不能很好的为广大农民群众提供公共服务，同时也成为乡镇政权没能真正完成向服务型政府和责任型政府转变的重要制约因素。由此，在乡镇建立“回应型”政权必须提高其回应能力。
　　具体来说，需要做好以下三个方面的工作：其一是强化乡镇干部的回应意识，这一方面要加强对乡镇干部的教育培训，努力提高他们的服务意识和责任意识；另一方面要加强基层行政问责制度建设，对缺乏责任意识，不能积极回应广大农民群众的公共需求和利益诉求，无故拖延、推诿甚至渎职失职的乡镇干部，加大责任追究力度，强化乡镇政权的执行力和公信力。其二是拓宽制度化的回应渠道，由过去单一的基层党政机关回应广大农民群众转变为既有党政机关，又有社区组织和基层自治组织这样一种多元主体的回应渠道。同时，在拓宽回应渠道的基础上构建一种“国家与社会”协同治理的新格局。这就要培养农民的权利意识，明确他们的权利观念，激发他们的参与热情，在健全和完善法律制度的基础上推进农民的有序政治参与。其三是要注意采用先进的技术手段进行回应。充分运用广播、电视、通讯、网络等大众传播媒介，设立乡镇党政主要领导热线电话、电子信箱等。通过采用以手机、网络为代表的先进信息技术作为乡镇政权回应农民需求的手段和载体，可以及时了解社情民意，把握农民的公共需求，从而有效提高乡镇政权的回应能力。
　　
　　简短的结论
　　通过对农村基层“回应型”政权内涵特征、实现路径的分析可知，在乡镇一级建立“回应型”政权既是解决当前乡镇经济、政治困境的有效手段，也是通过为广大农民群众提供良好的公共服务进而提高基层政权合法性，巩固基层政权的必要措施。尤其是当下正处在迈向全面建成小康社会的重要战略机遇期，农村基层政权能否畅通运转，直接关系到党和国家农村政策的落实，直接关系到亿万农民群众切身利益的实现。由此可见，加强和改进农村基层政权建设，进一步提高其回应能力是非常紧迫和必要的。从这个意义上说，在治理与善治理论指导下，建立基于角色认同的农村基层“回应型”政权，让作为治理主体的党政机关按照一定的规则和程序有效回应作为治理客体的广大农民的公共服务需要，是当前及今后一段时期内农村基层政权改革的根本出路和方向。
　　
　　参考文献
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　　〔2〕吴理财从“管治”到“服务”：乡镇政府职能转变研究〔M〕北京：中国社会科学出版社，2010：3
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　　〔5〕秦小建压力型体制与基层信访的困境〔J〕经济社会体制比较，2011，（6）
　　〔6〕〔7〕〔9〕俞可平治理与善治〔M〕北京：社会科学文献出版社，2000：1011
　　〔8〕卢坤建回应型政府：理论基础、内涵与特征〔J〕学术研究，2009，（7）
　　〔10〕荣敬本等从压力型体制向民主合作体制的转变县乡两级政治体制改革〔M〕北京：中央编译出版社，1998：28
　　来源：行政管理改革