姚尚建：全面治理中的制度修复

　　自20世纪70年代末期以来，伴随着改革开放，特别是“进入新世纪以来，中国经济持续高速发展，经济总量不断壮大”〔1〕，伴随着市场经济体制的进程，现代中国的发展同时面临着社会和政治结构的重建。由于社会与国家的发展无法保持完全的一致，于是在国家整体秩序与社会个体自由之间形成了政治张力，原有的政治制度不断被撕裂，新的政治制度又面临着特定社会发展的考验，而其中暴露出的权力异化、碎片化治理等诸多社会病症又倒逼着全面治理中的制度修复。
　　一、权力异化中的治理无效
　　在约翰斯顿看来：“腐败就是追求私人利益而滥用公共角色或资源”〔2〕12。这一概念的优点在于有助于我们突破简单权力与腐败的内在逻辑来讨论这一政治之癌对于社会政治的巨大破坏作用。我们更进一步认为，在腐败治理中，政治制度的变迁与信任仍然影响着这个政治之癌的清除。
　　首先，制度的缺陷与治理的无效。应该看到的是，新中国建立以来，中国的政治制度是面向国家政权的；在对外开放尤其是建立社会主义市场经济体制时，政治制度开始同时面向市场；在市场机制损害了社会公平时，政治制度开始面向社会。因此，与西方不同，中国现代政府同时面临国家、市场和社会的建设重任；由于缺乏契约精神与私权意识，中国的制度建设首先选择了国家成长而非市场与社会成长，因此在当代中国的政治叙事中，国家成长是构建的，市场与社会成长则有着明显自为的痕迹。
　　国家与社会、市场发展的异步性，使得公共权力与社会权利的关系存在衔接上的障碍。由于市场和社会发育的自主性不足，国家与社会甚至市场发生权力交换的可能性增加，腐化行为由四大要件构成：腐化行为的主体、腐化行为的动机或目的、腐化行为的根本手段、腐化行为的后果〔3〕，而这些要件正指向公职人员出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的行为过程。
　　其次，治理的无效与权力的异化。制度的无效不一定必然导致腐败，但是制度的缺陷有可能导致权力的异化。虽然对于腐败还没有统一的定义，但是学者多从以公共职务为中心、以市场为中心和以公共利益为中心的界定模式加以分析〔4〕；从腐败的发生学看，权力是腐败发生的第一要素，权力异化有可能正在于私利的获得，而指向私利的获取过程就是腐败的过程这一过程已经被从孟德斯鸠到透明国际对于腐败的定义加以确认。
　　那么异化的公共权力能否参与公共治理？异化的公共权力是否具有公共性？我们知道，“权力过程是所有政治活动在既定时间内持续运作的一种模式”〔5〕165，当公共权力已经异化，这样的权力运作就是权力异化的过程，也是公权私用与治理腐败的开始。当制度存在缺陷时，异化的权力过程开始被视为平常，甚至在20世纪50年代，经济学家莱弗（Leff）通过价格管制下官员不同反应及其产生的社会福利效应，提出了腐败有利于提高资源配置效率的观点〔6〕。但是，腐败背后的寻租行为与过度许可设置也同时被经济学家揭示了出来。事实上，即使腐败在一定时期内有着合理性，但是基于制度的不完善而催生的、以牺牲制度正义来换取效率的行为最终仍将毒化制度完善的努力。
　　第三，制度无效背后的行为无效。政治制度是关于权力的安排，在理性的制度面前，为什么腐败容易滋生？事实上，科学管理的局限正在于人类的理性是有限的，有限理性设计出来的制度也无法一劳永逸地解决现代治理中所有的复杂问题。
　　但是腐败的出现瓦解了构建制度的努力与行为的整体效果。尤其对于发展中国家来说，在制度无效的情况下，腐败的蔓延可能同时伴随着治理行为的扭曲，因为这种系统性腐败在于：财富和权力的使用两者之间的种种联系，大大削弱了公开、竞争的参与和经济、政治制度，抑或拖延或阻挠了其发展。从各方面看，系统性腐败问题阻挠了发展理想，并说明参与权和制度存在根本问题。因此，腐败既是发展困境的综合表现，也是了解这些问题性质的诊断工具和一种正在得到强化的动因〔2〕12。
　　二、临时制度的信任缺乏
　　在制度修复滞后的同时，社会的自主性却借助市场经济得到提升，其中社会个体的利益诉求尤其值得关注，因为在行为主义政治学看来，“贯穿政治科学的核心概念不是‘政府’与‘国家’，而是个体及其行为”〔5〕19。然而，恰恰是这样的政治叙事格式的转换，一定程度上颠覆了中国治理传统的正当性。
　　首先，单边治理中的信任流失。在国家优先的制度设计中，国家及其官员的身份不仅仅意味着职业官僚，更是一种公共利益、公共良知的维护者与示范者，事实上我国“以吏为师”的传统正彰显了这种官员身份的复杂性。在现代治理中，由于委托代理关系的确立，治理与信任模型相对稳定，传统政治治理格局受到的挑战也多集中体现为公共信任的流失。而讨论政治信任主要关注两个方面的内容：一是一个国家或地方政府及其行为在多大程度上得到了一般民众的认可，从而体现政府执政的合法性；二是政治信任也是政府政策有效性的基础〔7〕。
　　中国自秦汉以来，政治权力就是建立在纵贯中央到地方的单边政治体制之上的，“以吏为师”的传统确立了传统政治体制的道德高地，在这样的政治过程中，政治治理必须无懈可击，因为一旦这种道德高地逐渐淡化，作为治理对象的民众就有可能逐步降低这种传统的政治信任。但是从许多地方爆发出来的针对官员的信任危机看出，基于纵向分权的政治结构仍然有着其致命的缺点，即针对特定官员的信任危机往往会被联想到更多的层级、不同的官员身上。于是我们可以想象的是，这种深刻不信任的弥漫甚至可能动摇我们现有的治理结构。
　　其次，多元参与中的社会怀疑。在民主制度逐渐深化的社会，公众对于政府的信任危机表现尤其集中。“民主制越有凝聚力，越稳定，社会各阶层越可能以同一态度对主要刺激因素做出反应。”〔8〕9其实“在多元主义者看来，国家并不像传统理论家所认为的那么重要，国家只是一部消极的机器，它反映社会各利益团体之间力量的平衡”〔9〕。多元主义颠覆了国家单边治理的正当性，于是作为替代方案，公民社会开始参与治理，公共治理理论强调，在政府无法有效供给公共服务时，NPO的参与可以有效地加以解决。
　　但是在社会自主性不足的情况下，非政府的组织如何赢得公共信任则成为又一个问题。在萨拉蒙看来，当NPO无法得到有效的资源时，志愿失灵就成为可能，于是政府的资助成为必需。但是政府NPO的合作模式也可能出现新的问题：第一是NPO独立性的丧失；第二是NPO在追求政府服务资助过程中扭曲自己的使命；第三NPO在过度职业化的过程中变得官僚化而失去项目涉及的灵活多样性〔10〕，而这些无疑又形成新的志愿失灵。由于我国的社会权利源自国家政治权力的退缩，在国家对于社会管制的逻辑下，许多NPO往往注册并挂靠政府或者公共部门，从而使这种NPO本身就带有着政府官僚属性，因此兼有政府失灵的内在动因。但是当公共信任的危机指向这些带有政府属性的NPO时，也给中国的公共治理带来很大的困惑：因为在政府治理出现空白时，公众无法指望社会组织能有效弥补公共服务的短缺。
　　再次，社会抗议的适度安抚。无法弥补的公共服务短缺使公众对于治理质量的不满重新反馈到政府，迫使政府重新提供有效的公共服务；但是在缺乏缓冲地带的政府与社会关系上，由于社会组织管理的制度设计无法化解原先的结构性冲突，社会冲突逐步强化，并有可能形成一定规模的社会抗议，并可能在各个层次给特定的政府治理形成压力，正如李普塞特所说的那样：“稳定的民主要求在参与竞争的各方政治势力之间保持相对适中的张力。在新的争端出现之前，系统若有解决重大分歧性问题的能力，有助于政治上的缓和。如果让宗教、公民身份和‘集体交涉’三个问题积累起来，它们会互相促进，越演越烈，因此，分歧的根源越是互为补充、互为关联，政治宽容的可能性就越小。”〔8〕55
　　在中国的社会转型期，社会抗议多来自权利的诉求，但是现有的制度供给仍然无法实现有效的安抚。在刚性维稳的体制下，地方政府往往承担着化解矛盾的首要责任，但是信访体制的设立尤其是越级上访的默许，事实上又颠覆了地方维稳的层级责任。相互矛盾的制度设计事实上无法化解社会不满，甚至一些对于司法终审决定的“有效”信访，同时否定了我国的横向分权体制，并鼓励特定行政权力的扩张。于是在这种内在矛盾的制度运行中，地方政府往往选择适度的、甚至临时的制度运作以安抚社会不满，“花钱买稳定”就是其中典型的一种。但是“花钱买稳定”的制度设计建立在以下前提才是有效的：一是这种赎买必须针对少数个体；二是这种赎买必须在可控的公共监督之下；三是这种赎买必须建立在特定的制度如行政赔偿或行政补偿之上，否则，这样的赎买不但无法平息社会不满，更可能激发更多类似的社会事件。
　　三、治理拼接的制度危机
　　“政治制度是为了解决人类政治生活的办法。人类生活的客观环境不停地在改变。为了解决环境改变后的新问题，人类的政治制度也不停地跟着改变。目的是为了寻求更好的办法来为大多数人解决问题。”〔11〕因此在特定时期和特定范围，特定的治理方式往往有效。但是对于我国的治理传统来说，政策的一致性意味着地方政府的政策范围必须严格限制在中央政府许可之内，否则就可能形成制度的适用性危机。
　　首先，制度整体性的分化。政府治理的背后是稳定的权力架构，莫斯卡这样解释道：“现代政治体制的最大优势在于：它承认自由原则与独裁原则的创造性平衡，议会和地方政务会代表自由原则，而永久性官僚体制则代表独裁原则。而且，我们知道，假如所有政治力量和政治潜能都需要在公共生活中发挥影响，假如所有主权权力相互间都有事先对政治自由必不可少的制约平衡，那么这种共同参与就是必要的。否则，自由只是空谈，没有任何实际的意义。”〔12〕
　　宏观架构上的权力配置在具体制度上得到了确认。在任何国家，都有着无法动摇的基本制度。但是基本政治制度也必然伴生着相关事务性的治理形态，并相互支持现代治理体系。然而，由于我国的快速转型，制度的生长既有其自发性，也存在于地方政府不同的治理目标之间。仍然以“花钱买稳定”这一临时政策为例，在一些地方政府的旧城改造方面，金钱赎买的政策工具在许多涉及社会稳定性的层面上确实解决了一些难题，这一政策也鼓励了类似公共政策的推出，并逐步成为一种普遍的政策手段。临时政策常态化了，而建立在这一常态化政策之上的制度也被默许，于是这一临时拼接的制度既可能鼓励了漫天要价、抬高行政成本，也冲击了现有的正式制度，并给后来的政府管理埋下了苦果。
　　其次，制度刚性的拉长。整体制度建立在对于中国社会一致的认识之上。但是事实上，“地区之间、社会阶层之间、城市和农村地区之间，在生产率、富裕程度、资源、教育、人口统计学和其他社会变化指数上都存在着重要的差别。在各地区中，在以亲缘关系、民族和其他社会纽带为基础的地方社区之间有可能存在尖锐的差别和冲突”〔13〕。正是这种横向的差异性证明了在中国的国家治理和社会治理中，单纯追求一致性并不符合现实。
　　同时，在中国的政治制度运作中，秦汉以来的集权制度意味着中国治理结构遵循着从政治到行政的纵向授权过程。由于地方政府对于中央政府的复制，中央政府承担着对于下级政府政策传递与绩效考察的双重功能，因此，中央政府制定的制度通过纵向的权力结构拉长了在具体环节上，我们通常把位于权力金字塔顶端的中央政府制定的制度定义为基本法，而位于金字塔底端的地方政府则通过实施法来完成这一制度的运作，就这样，中国的政治与行政体系实现了有序的运行。
　　第三，政策执行中的制度断裂。任何设计美好的政治制度归根到底必须由公职人员个体即美国行政学者李普斯基所谓的“街头官僚”加以实施，
　　公职人员的行政手段于是成为公众观察政治制度的基本视角，“街头官僚”理论解释了为什么公职人员需要更多的自由裁量权，而当这种自由裁量权超越了组织权力时，就可能形成刚性制度的断裂。
　　并非所有的制度都将可能断裂，但是在治理需要地方政府参与的时候，刚性的制度要求对于多层级的中国政府体系是个巨大的考验。如果制度的断裂使政治分离为中央政治与地方政治，那么在中国政治传统里是难以接受的。因此，无论是何种形式的一致性，遵循“政策不走样”一直是我国改革开放以来的制度目标。其实，逐步分化的制度伴生着不同的社会诉求。地方政府在权力结构上的自上而下的集权主义传统决定了地方政府必须首先关注中央政府的政策目标；但是宪政之上的地方政府又必须面临地方公众的政策质疑，政策一致背后的利益一致的假设不再存在，中央的政策理想与地方现实的张力仍有可能瓦解既有制度。
　　四、被建构的制度及其生长
　　在中国的政治叙事中，伦理意义上的制度自觉远胜过制度外在的更新，所谓“治大国如烹小鲜”的封闭体系既强调了大国治理的渐进性，也从一定程度上排除了制度学习的可能性。但是当民主政治价值催生权力结构重组时，系统改革之后的全面治理就成为政治必需。
　　首先，制度建构与演化。在制度经济学那里，制度有建构主义和演化主义的对立。新制度经济学的著名代表道格拉斯诺思认为制度是国家设计的结果，因此倾向于理性建构主义；著名经济学家哈耶克则认为制度是自发演进的结果，绝非理性设计的产物〔14〕。当然我们知道，任何制度都有建构与生长的共时性，以上两位学者是从不同的角度对此进行了论证，这种论证本身并不具有排他性。无论是政治学还是经济学，制度都是一套可行的行为规则；同时制度的内在逻辑外化为制度的形式，本身就是一个极其复杂的过程。
　　与强调个体自由不同，当代中国的政治制度建构在国家理性主义之上，这种制度本身就强调秩序优先而非自由优先。事实上任何政治制度设计从其产生之日起都会面临着秩序与自由之间的张力，这种张力也正是制度演化的推动力。七十年代末期之后，尤其是九十年代以后，伴随着市场经济体制的推行，建构在平均主义之上的政治制度开始分化，并在市场经济的推动下，逐步吸纳契约至上、机会平等的政治价值观；而秩序至上的制度设计，对于个体自由、权利的主张方面的负面作用日益凸显。
　　其次，制度修复与信任的构建。马克思在《评普鲁士最近的书报检查令》中分析说，官员和任何个体一样，都存在着理性的缺失：“你们命令我们信任，同时又使不信任具有法律效力。你们把自己国家的制度估计得如此之高，竟认为这些制度能使软弱无能的、平凡的人官员成为神圣的人，能替他们把不可能的事情变为可能。”〔15〕尽管理性有限，但是特定时期的政治制度仍然必须建立在阶段性信任之上，并通过立法等形式使之具有普遍的正当性。马克思批评的制度之所以无法取得公信，是因为这一制度本身就存在逻辑上的悖论，因而摧毁了制度本身的正当性。
　　在制度经济学那里，制度被定义为由人制定的规则。它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻〔16〕32。而公共制度的构建必须建立在公共信任之上，“信任显然是建立社会秩序的主要工具之一。信任之所以能发挥这一功能，是因为信任可以使一个人的行为具有更大的确定性”〔17〕。任何政治制度都有不断重建的过程，同样，不断演进的制度始终面临信任重建的过程，但是如果这种重建成为对既有制度的简单否定，那么新的制度也无法持久。
　　从类型上来看，制度有正式制度与非正式制度之分，两种制度都在公共秩序的构建中发挥了不同的作用。国家的治理往往建立在正式制度之上，即使非正式的制度可以成为公众信任的解决方式。其实制度学派同样承认内在制度的作用：“外在制度不同于内在制度。它们是由一个主体设计出来并强加予共同体的。这种主体高踞于共同体本身之上，具有政治意志和实施强制的权力。外在制度总是隐含着某种自上而下的等级制，而内在制度则是被横向地运用于平等的主体之间：对违反外在制度的行为所施加的惩罚永远是正式的惩罚，并且往往要借助于运用暴力。”〔16〕130而当外在制度不被信任时，公众有可能更多地依赖内在制度。
　　第三，全面治理中的制度重建。当代中国的制度性修复伴随着国家与社会的快速转型，各自为政的治理方式与单一的权力结构在社会权利的主张下显得被动，而各自完成的制度建设又可能弱化单一的权力结构，因此地方的制度建设同时必须关注中央政府的刚性约束。
　　虽然各自为政的治理形态与整齐划一的制度要求之间的政治张力无法通过中央政府、地方政府或者公民个体分别加以解决，但是制度性危机的化解仍然需要建立在全面治理与整体政府的思路之下。我们认为，全面治理的价值在于，分散化的单边治理无法解决整体目标与局部目标的分离，而全面治理承认多元目标的正当性，并在多元目标的共同价值下整合为公共目标，局部治理的价值正在于公共目标的实现，而不是违背这一目标。
　　全面治理中的制度重建承认社会权利，“在很大程度上，正是各种社会冲突促进了包括法律在内的各项人类制度的发展与完善”〔18〕；同时，全面治理的制度承认权力的层级与责任相关，即既承认中央政府的权威，也承认地方政府的行动的灵活性。具体而言，在中央与地方政府关系上，主张以列举的形式厘清不同层级政府的责任；只有形成地方政府明确的权力边界，才是地方政府与社会组织横向分权的起点。
　　五、结论
　　“制度是由不同模式的实践整合而成的。”〔5〕167今天中国的政治发展建立在经济改革基础之上，但是传统的粗放型的经济发展模式的结束意味着新型市场经济体制的完善，这也意味着传统政治收缩型体制反思的开始。同时，“政制既是一套具有整体性的秩序，也是一套具有层次性的规范”〔19〕，未来政治制度的修复必须满足以下条件：首先，制度变迁必须防止临时制度的常态化、刚性制度的持久化；其次，良好的制度必须是理性的制度，放松国家对于社会资源的全面吸纳；第三，政治发展的道路自信既来自良好的公共生活的确认，也反映着社会政治发展的共性目标。
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　　来源：《甘肃社会科学》