金太军：突发事件考验政府应急协调能力

　　政府是突发事件应对的主体，但突发事件的应对中总能发现企业单位、国际救援组织、社会组织和公民个人的身影并不同程度地发挥着作用。为使这些组织不至因其性质、功能、结构、理念等方面较大的差异而相互掣肘，进而影响到突发事件的应对，政府应急协调能力的提升至关重要。
　　所谓政府应急协调能力，就是政府通过法律、行政和市场机制及其政策调整和规范行政体系内外相关方应急行为，整合应急资源，促成主体间有序配合，以有效应对突发公共事件的能力。具体而言，包括政府应急制度协调能力、政府应急主体协调能力、政府应急信息协调能力和政府应急资源协调能力四个部分。
　　制度更新机制尚需完善
　　经过十多年的不断探索和努力，我国应急管理的理念、体制、机制、制度都取得了长足进步，政府应急行为也日趋科学有效，但在突发事件的应对中，政府与社会组织、企业、公民以及政府之间在应急认知和行为等方面不同程度表现出的分歧与失序，表明政府应急协调能力亟待加强。
　　首先，制度更新的滞后延缓了制度完善的进程，削弱了政府应急制度协调能力。目前我国已经初步形成了包括应急法律、应急法规、中央与地方总体和专项应急预案以及应急合作协议在内的应急制度体系，但在内容覆盖、操作程序、权责关系等方面都还存在一些模糊和不周之处，甚至在同一层次法律规范以及上下级制度规定之间还存在一些冲突。特别是作为制度更新基础的制度评价机制的缺乏表明，不仅基于文本的逻辑评估尚处于理论研究阶段，未能在评价主体、内容和指标等方面形成共识，而且基于现实应对的实践评估也未能制度化。此外，制度更新的主体与程序也缺乏具体的制度规定，《中华人民共和国突发事件应对法》确立的“适时修订”、“修订程序”条款尚未得到具体落实。
　　其次，主体认知的分化增加了行动协调的难度，限制着政府应急主体协调能力。经济社会快速变迁中利益主体和阶层的不断分化进一步加大了其社会风险及角色认知的分歧，从而增加了政府应急协调的难度。而在组织结构方面，应急组织体系的内外部尚待全面整合。不仅各级政府应急办亟须明确定位，各种非结构化的社会主体与政府在应急过程中的角色、功能、行为和责任关系也尚待厘清。
　　再次，信息管理的失范降低了危机决策的效力，制约了政府应急信息协调能力。信息是应急管理的基础和前提，是政府应急协调的关键。虽然应急信息管理系统已经初步建立，但政府应急协调过程中仍广泛存在信息孤岛和价值干预问题，影响应急决策的正确性，限制着政府应急信息协调能力。一方面，因应急信息采集、传输和接收过程的自然或人为中断造成政府或社会主体与外界隔绝，从而阻碍不同主体间的信息共享、言行沟通与行动协调。另一方面，应急信息的分析及以此为基础的应急决策，受单一应急主体和价值观影响较大，难以有效发挥其他应急主体的作用，从而削弱应急信息分析和决策的科学性与可信度。
　　最后，资源管理的低效阻碍了物资效用的发挥，限制着政府应急资源协调能力。我国已初步建立了救灾物资储备、调运、分配管理制度和工作机制，但受建设时间短、经验不足等因素的影响，资源管理的效率不高，有时难以及时发挥应有作用。在物资储备和调运方面，政府应急物资储备主体、方式和品种还比较单一，储备数量偏少，动态储备体系尚未完全建立。在风险和应急成本分担方面，巨灾保险、环境污染责任保险、灾难赔偿以及利益补偿等制度还不健全。
　　综合破解应急管理难题
　　政府应急协调能力的强弱直接决定不同社会力量在制度、认知、行为、信息和资源等方面的整合，进而影响到突发事件应对的绩效。当前政府应急协调能力面临的诸多挑战亟须通过一系列制度革新来化解。
　　首先，完善应急法律与机制，提升政府应急制度协调能力。一方面，通过制定《紧急状态法》、《灾害救助法》、《社会组织管理法》等法律，弥补应急法律的整体架构缺陷，规范国家行政紧急权力与社会主体权利关系；通过修订《农业法》、《安全生产法》、《海洋法》、《环境保护法》、《保险法》等，完善应急协调程序，整合法律、市场和行政手段；通过引导和规范政府应急合作协议，引导风险认知，配置应急资源，促使多主体间的应急协调行为制度化。另一方面，通过科学确立应急制度评价的主体、标准、内容和方法，建立完整的应急制度分级评价体系；通过制度更新主体、条件、程序和责任的法规化，推动应急法律制度适时修订，实现制度与现实的协调。
　　其次，调节主体认知与行为，提升政府应急主体协调能力。认知和行为是政府应急主体协调的两大维度。前者需注意尊重主体间的风险认知偏差，建立政府与专家、公众和社会组织的风险评价合作机制；后者通过极具针对性的知识传输来转变主体既定看法，需要注意方式方法的针对性和灵活性。在应急行动的调节中，一方面，需要注重结构性与非机构性应急主体间的整合，通过法律、合同等方式，明确相互间关系，优化应急组织体系；另一方面，需要进一步加强培训，并用法律、行政、经济和道德等手段，引导主体自觉提升自身应急响应能力。只有通过组织联合演练，才能提升主体应急协调配合能力。
　　再次，强化信息获取与运用，提升政府应急信息协调能力。要打破信息孤岛就必须建立标准统一、结构优良的信息共享机制，不仅要规范信息共享的主体、范围、权限、流程、责任等，还要在确定主体间信息权力关系的基础上，激发应急主体信息需求意识，使其主动持续地寻求应急信息。要避免价值干预，就需要建立科学高效的信息分析与多主体决策机制，充分利用多媒体、遥感、自动控制等现代信息分析技术，减少信息分析过程中人为干预空间；优化多主体参与的决策支持系统，建立科学的意见冲突处理机制。
　　最后，优化资源储调与配置，提升政府应急资源协调能力。一方面，加强应急物资储备体系的整合，即政府应通过风险评估，在保障应急资源储备安全的基础上，充分利用市场化和社会化储备方式，优化储备成本，实现动态储备。另一方面，健全风险成本分担机制，加快推动巨灾保险和环境污染责任保险制度的建立；通过修订《民事诉讼法》等相关法律完善民事损害赔偿制度；在区域间水资源、森林生态、蓄滞洪区、物资征用等领域建立合理的利益补偿机制，从而实现应急资源的合理配置。
　　（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）