王丽萍：以整体政府理念超越大部制

　　近年来，机构改革常常被笼统地冠以大部制改革，大部制改革在一定程度上也被视为行政机构改革的同义语。常见的有关中国政府机构数量与世界其他主要国家政府机构数量之间的比较，则似乎蕴含着这样的思考逻辑，即更少的部门数量意味着更好的职能协调、更高的行政效率。从2013年全国人大十二届一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》看，国务院正部级机构数量略有减少，这与人们有关大部制的理解和普遍预期相吻合，但若干政府职能的强化在一定程度上似乎又超出了由“大部制”所界定的机构改革的内涵和方向。
　　在时间维度上理解政府职能
　　政府职能或政府角色，是一个不断变化的概念，其内涵决定于社会的发展、政治体系价值的定位和人们价值观念的变化。政府（国家）由守夜人角色发展为庞大的公共服务提供者的福利国家角色，就是这些方面变化和发展的一个结果。在这种意义上，一方面，政府职能是一个时间性概念，即政府职能处于持续的变化过程中，此时重要的政府职能在彼时可能会变得无足轻重；另一方面，政府职能还受到不同政治体系特征特别是体系价值的重要影响。不同政治体系既有一些共有的核心职能如安全方面的职能，也有由不同体系核心价值所界定的特殊职能，如一些政治体系强调对个人自由的保护，而一些政治体系则更看重集体利益等。政治体系中人们的价值观念和期望的变化对政府职能具有持续而强大的塑造作用，对政府职能的影响日益明显和确定。不仅如此，全球环境一方面为各国政府职能设定了重要的外部约束，另一方面也影响着政治体系的价值和人们的价值观念。因此，即使政府机构具有必要的适应性，政府在固定不变的机构框架中履行不断变化的职能仍是不可想象的。明确政府职能（功能），因应职能（功能）变化调整机构（结构），是政府机构改革的一个基本逻辑。
　　现代社会中行政管理的触角无处不在，政府职能涉及社会公共生活的所有领域。改革开放以来，中国市场经济发育带来了体系经济环境的重要变化，政府在经济领域的职能也在发生变化。1982年以来数次大规模政府机构改革，在很大程度上体现了政府职能变化所带来的政府机构层面的相应变化。与此同时，诱人的市场原则也常被当作行政管理的新理念。但是，经济职能并不是政府职能的全部，政府在其他领域的更为广泛的职能虽然在一定程度上会受到变化了的经济制度环境的影响，但并不单纯服从于市场规律。因此，以市场经济作为国家机构改革的唯一制度背景而忽视其他宏观制度背景和更为广泛的社会、历史与文化背景，在实践层面可能会使改革偏离预期目标，在认识层面则使人们对改革特别是改革的效果产生困惑。
　　在政治与行政关系中理解政府机构改革
　　政治是政策或国家意志的表达，行政则是政策或国家意志的执行。这是一个多世纪前美国政治学家古德诺（FrankJ。Goodnow）有关在二分法框架中理解政治与行政关系的一个经典表述，但有趣的是，这一旨在区分二者界线的表述却在价值层面传达了政治与行政密切关联的重要信息。国家意志的表达和国家意志的执行是政府的两种基本职能，要理解政府的职能就不能忽视国家政治及其相关制度这一宏观背景，以及不同时期特定的国家与社会关系背景。
　　行政科学并非始创于美国，但从一开始就致力于在语言、思想、原则和目标等方面实现美国化的努力使美国的行政学研究很快脱颖而出并获得了世界影响，而美国则成为风靡世界的诸多现代行政理论的原产地，以及学者讨论公共行政相关问题的重要案例。20世纪，美国经历了几个重要的行政重组时期，不同时期的行政重组回应了不同的时代问题，也是不同时期国家意志与政策取向以及社会流行观念氛围的重要结果。20世纪初，尚处于进步时代的美国采取了以行政权力为中心的国家建设策略，在一定程度上修复了因三权分立和党派政治而受到削弱的行政机构。其时的公共行政理论与其说是公共行政理论，不如说就是政治理论。在操作层面，在权力分立的大背景下，美国总统通过政府重组包括设置一些专门委员会实现了行政权力的加强。进步时代的美国国家议程导致了政府活动的扩张和行政能力的增强。开始于上个世纪60年代的行政重组强调行政部门对政策制定、执行和评估的控制，改革的重点则从总统对组织结构的管理转向了对政策制定、控制和效能的管理。当时的政治观念氛围已经发生了重要的变化，即一个积极的国家被视为合法的国家，总统的首要权力地位也已成为有关美国政权结构的常规认识。上世纪70年代中期的行政重组则日益成为政治家回应公众不满的工具，这一时期的行政重组及其所体现的新公共管理理念表现出明显的民粹主义色彩。面对广泛流行的对庞大的行政国家合法性的怀疑，今天美国的行政改革已经逐渐脱离了对公共管理本身的关注而成为总统政治的工具，“政府再造”则成为流行的改革术语。20世纪美国每一次行政改革都不是独立于政治思考的行政改革，修复行政机关、提升行政效能是其公开宣称的改革目标，但不是其唯一目标。因此，对任何国家而言，行政改革都无法超越国家整体制度框架和社会环境而随意效仿其他国家。
　　行政不同于政治，但却是政治生活的一部分，也要契合国家政治和其他相关制度的内在精神。近年流行的公共行政理论包括政府改革理论，虽然大多有着明显的美国渊源和背景，但在不同程度上已成为影响世界各国政府改革的重要理论依据和观念来源。中国社会近年来出现的将机构改革统称为“大部制”改革的现象，在一定程度上就折射了这种影响。将机构改革统称为“大部制”改革，虽然体现了对部门间协调以及行政效能的关切，但却在很大程度上压缩了有关改革的思考和选择空间。而人们有关机构改革的可能的广泛联想，如改革对政府与市场间关系、中央与地方关系，以及更为普遍意义上的国家与社会关系的影响等，虽然可能并不准确，但从另一个角度反映了行政改革的影响可能不仅仅局限于行政领域，改革路径的选择和改革方案的设计也不应绝缘于国家的历史传统和宏大的社会与政治环境包括制度环境。
　　中国式公共管理困境：官僚主义盛行和
　　官僚制供应不足并存在世界范围内，在不同领域的改革中，行政改革似乎又是最常见的改革。其中的原因，除了行政改革所蕴含的政治目标之外，还在于行政部门作为各种权力机构中最接近社会的一个部门，也是人们最容易感受和发现问题的部门，而目前各国普遍流行的偏执的反政府情绪更使行政部门成为人们发泄各种不满情绪的众矢之的。因此，流行的行政改革理论反映了与此相关的各种思考。
　　从新公共管理到“政府再造”、“摒弃官僚制”，很大程度上是私营部门盛行的改革理念在政府改革思考中的反映，其中甚至还充斥着全面质量管理的诸多信条。这些理念因其符合人们的知觉和一般生活常识，虽然没有得到严格经验检验，却仍被广泛传播，在中国更因契合改革开放以来社会对市场的热情、痴迷乃至迷信而备受追捧。
　　官僚制建立在合法权力的基础上，并依据正式规则以理性方式得以组织。这一制度本身即已传达了现代社会的精神。因此，马克斯韦伯认为社会通过变得更加官僚化而使自己现代化。官僚制已成为现代政府的核心，民主制度的成功也必须依赖一个成功的官僚制度。但是，长期以来官僚制却饱受争议和批评，对公共服务和政府机构的无休止的攻击不仅对政府工作造成持续的压力，更使行政官僚声名狼藉，保守、拖沓、缺乏效率、“被训练的无能”等特征已经取代了理性、专业化和职业精神而成为其在人们心目中的刻板印象。
　　在中国社会，与官僚制有关的话题似乎应在不同的语境中得到讨论。中华人民共和国成立60多年来经历了政治、经济与社会等方面的剧烈变化，改革开放以来更为迅速的社会变化也使各领域制度处于不断调整和完善的过程中，从而使政府在不同领域的积极介入成为社会变迁过程中的一个自然结果，而经济与社会发展也表现出“政府密集”的特点。与大多数发展中国家一样，缺乏训练有素的公务员队伍和完善的管理制度则是一个不容忽视的重要现实。这一状况在很大程度上影响了政府政策的效能，对国家能力也具有消极影响。如果说近年来一些国家将“摒弃官僚制”作为摆脱公共治理危机、实现政府再造的出路，而中国却仍面临官僚制供应不足的问题。
　　因此，在中国背景中讨论官僚制问题更为复杂。一方面，官僚制供应不足，公务员制度尚不成熟，公务员整体职业素质有待提升，这是一个客观现实；另一方面，人们广为诟病的有关官僚和官僚主义的各种问题在很大程度上也存在于中国公共行政机构。要应对政府管理中的这一现实困境，仅仅乞灵于机构层面的改革是远远不够的。机构改革不过是内涵更为丰富和深刻的政府改革的一部分，或是看起来更容易操作、其效果更易辨识的一部分。
　　无论中国与其他国家之间存在怎样的差异，“政府再造”仍是一个颇具感召力的口号。在中国的特定背景下，“政府再造”不仅包括行政机构的改革，还包括不断完善公务员制度，提升公务员素质。可以说，政府再造能否成功，机构改革的重要性远不及公务员素质的提升和公务员制度的不断完善。“政府再造”的理念在政府管理实践中可能显得有些激进而不切实际，政府改革应是政府再造在现实语境中的替代概念，也是有望突破中国式公共管理困境的务实选择。
　　以整体政府理念引导行政改革
　　在国内有关机构改革的讨论中，低下的行政效率、过高的行政成本以及与此相关的公共服务等是常被提及的问题。但是，关于这些问题的讨论往往只是建立在人们日常观察、感受和想象的基础上，缺乏具体的经验指标，从而使可操作的评估变成了抽象的甚至是道德意义上的讨论。对改革结果的评价同样无从谈起。群众满意标准是在道德层面对政府工作人员的要求和期许，虽然不同于西方新公共管理中的“顾客”满意导向，但也很难成为评价政府公共服务的客观指标。对公共行政的评价与中国公务员制度特别是公务员考评制度有着重要的关联。换句话说，明确国家公职人员职业素质的同时也在很大程度上确立了与公共管理相关的评价指标。公务员制度中有关公务员职业规范和要求以及与此相关的考评制度等，都可作为评价行政效能的重要依据。抽象的讨论无助于客观认识现状并识别和发现问题，也不能为如何解决现实问题提供有价值的思考和建设性的建议。在这种意义上，被笼统地（甚至有些粗暴地）评价为“精简膨胀再精简”的改革开放以来的几次机构改革，也需要在具体指标维度上作更为全面的审视和严肃的学术评价。
　　专业能力、纪律、尽职负责、忠于职守等公职人员基本职业素质以及民主政府所应具有的回应性等，都可以成为评价行政工作的重要维度。与此同时，公职人员个体层面的合作意识和机构集体层面的协作精神，也应成为重要的评价指标。“国家观念是行政管理的良知所在”，确立与国家发展长期目标相统一的公共行政价值是提升公务员职业素质的关键。在以科层制为特征的官僚组织中，如何使公务人员真心关切国家利益和民生、对国家和社会负责而不仅仅对上级负责，确立公共行政价值至为重要。“为人民服务”作为中国社会的一个流行话语，或可理解为公共行政价值的一种通俗表达。在以事务性为显著特征的行政管理领域，具有普遍意义的公共行政价值的确立，还使行政管理超越了单纯的技术细节而建立在充满政治智慧的稳定的价值原则基础上。
　　善政良治离不开良好的公共行政，而良好的公共行政可产生于不同的政治制度，也相容于不同的政治体系。新加坡的行政机构因其优秀表现很长时间以来令人称道，其出色的公共管理主要源于公务员杰出的专业能力以及业已形成的一种全心全意致力于改善新加坡民生的公务员文化。
　　在许多人的观念中，大部制被赋予有助于实现部门协调、降低行政成本、提升公共服务质量和行政效率的积极功能，尽管大部制与更高效的公共管理之间始终缺乏得到经验证明的明确联系。但是，在有关这一命题的价值层面和理论层面的诸多似是而非的讨论中，隐约可以发现对于提升行政效率、改进公共服务至关重要的一种行政伦理或行政原则，即合作精神或协作精神。在机构意义上，大部门至少意味着机构规模的扩大和职能交叉重叠几率的下降。但是，部门再大也有其边界，因而就存在不同部门发生功能联系的可能，职能的交叉重叠仍不可避免。机构改革似乎又回到了原点，这时只有部门之间的协作可以挽救改革。
　　近年来，新公共管理和“政府再造”理念因其打动人心的市场取向主导着中国政府改革的相关讨论，在某种程度上使新世纪以来兴起的“整体政府”（holisticgovernment）理念难有一席之地。整体政府意味着更多的部门合作，更好的功能协调，并在合作中创造和提升公共价值，促进公共利益，而更高的行政效能和更好的公共服务也将由此产生。在体现了大部门特色的机构改革中，整体政府理念可以有效降低大部制改革的不确定性，其内涵和意义则已超越了大部制。
　　柏拉图将城邦国家比喻为国家之船（shipofstate），智慧的哲学王是充当船长的最好人选。事实上，现代国家是由部、委、局、办公室等组成的高度分散的结构，其复杂性远远超过了城邦国家而更像是由部、委、局、办公室等组成的国家船队。如果不同部门之间各行其是，以自己的方式应对风浪，这支国家船队就是一个由在不同方向航行的船只组成的船队；如果不同部门之间能够协调良好，这支国家船队将可能成为一支无敌国家船队。强大的中国国家船队只可能孕育和产生于更契合现代政府职能要求、更可能满足社会合理期待的整体政府观念。