王利平：财政公开：由政府到政党

　　摘要：《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行，公民依据该条例，通过申请财政信息公开，包括财政预决算编制的公开、财务账目和审计结果的公开以及执政党活动经费的公开等，推动政府（党）的财政公开。这对防止权力滥用、遏制权力腐败以及结束党政不分均具有重要作用，将有力地促进政府（党）的活动实现公开化、民主化和法治化。
　　关键词：信息公开财政公开公民行动
　　《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行，国务院制订该条例的目的是：保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。〔1〕依据该条例第二章公开范围之第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，财政信息是政府信息公开的重要内容。因此，在《中华人民共和国政府信息公开条例》施行后，公民依据该条例，通过申请财政信息公开，必将促进政府（党）的财政公开，推动社会进步。
　　一、财政公开的意义
　　考察世界民主宪政历程，凡属于民主宪政国家，其国家权力运行所需经费都必须征得纳税人同意，并接受纳税人监督。英国贵族从捍卫私有财产权利开始，联合起来反对国王任意征税，于1215年诞生了具有里程碑意义的《大宪章》。《大宪章》明确国王征税必须征得贵族的同意，孕育出“无代表，不纳税”的政治原则，奠定了西方民主宪政的基石。
　　依据“无代表，不纳税”的政治原则，由税收组成的国家财政，从征收到使用均须征得纳税人组成的议会同意，否则，纳税人就有权拒绝纳税。因此，只有国家财政收支受到约束，国家权力才会受到限制。若要使国家财政收支受到约束，就要公开政府财政收支状况，就要让纳税人了解政府财政收支状况。《中华人民共和国政府信息公开条例》就成为我国纳税人要求政府财政公开的直接依据，成了公民推动财政公开的利器。
　　经过改革开放30年来的高速发展，我国积累了大量财富。然而，政府财富的增长速度远远高于国民财富的增长速度，政府过度占有社会财富。耶鲁大学陈志武教授分析：从1995年到2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5。7倍，而城镇居民人均可支配收入只增加1。6倍，农民人均纯收入仅增长1。2倍。〔2〕中央党校主办的《学习时报》曾载文披露，2004年中国公车消费4085亿元，公款吃喝2000亿元，公费出国3000亿元，中国每年“三公消费”近9000亿元。因此，在政府过度占有社会财富，政府支出不受纳税人有效监督的情况下，纳税人事实上是在用自己的血汗钱供养着一个庞大的政府机构。公民通过行使《中华人民共和国政府信息公开条例》赋予的权利，直接监督政府（党）经费使用情况，使政府（党）的运转经费将不再是公民监督的盲区，这对防止权力滥用、遏制权力腐败以及结束党政不分均具有重要作用，将有力地促进政府（党）的活动实现公开化、民主化和法治化，这也是公民提起财政信息公开申请的意义之所在。
　　二、公民申请财政信息公开行动评析
　　（一）性质界定
　　根据公民社会理论，公民个体与共同体（社群、国家）之间是一种政治与法律契约的关系。共同体（主要指国家）应该提供公民相应的公共产品（公正司法，透明行政等等），保障公民的权利与自由。公民则履行对共同体的相应义务：如遵守法律，依法纳税等等。而一旦国家破坏契约，侵犯公民自由与权利，或者不提供相应公共产品，公民就可依循各种合法合理途径，表达诉求，争取权益，保障自由，这就是公民行动。公民提起财政信息公开申请属于公民行动，“它不是在体制外去拼命对抗，而是在法律框架内寻求突破，因此不是破坏法制，而是维护法律的尊严；它不是诉诸暴力和非理性，而是诉诸理性和非暴力，因此不为争夺权力，而为保障权利；它不是自说自话，而是在个案中观照制度的变迁，因此不重政权更替，而重制度建设；它不是整体的、自发的、群众运动式的，而是分散的、自觉的、循序渐进的，因此不期立竿见影，而是脚踏实地地重建公民社会。”〔3〕
　　（二）类型分析
　　1、财政预决算编制的公开
　　案例：
　　由美国次贷危机引发的经济危机正在全球蔓延，中国政府为拯救经济，温家宝总理于2008年11月5日主持召开国务院常务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施。会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，包括廉租房建设、农村基础设施建设、铁路公路建设、医疗卫生、文化教育、环境生态、增值税转型等10个方面。初步匡算，实施上述工程建设，到2010年底约需投资4万亿元，“4万亿”一时成为社会的焦点。
　　2009年1月7日，上海严义明律师事务所律师严义明依据《政府信息公开条例》，分别向国家财政部和发改委提交了信息公开的申请，其内容包括财政预算和决算的信息的公开和四万亿经济刺激计划进展情况的公开。面对严义明律师的信息公开申请，2009年1月21日，财政部做出书面回复：“中央预算、决算草案需要经过全国人大的审查和批准，在批准前不宜对外公开。”发改委至今没有回复。2009年2月9日上午，严义明律师向财政部提交了复议申请。〔4〕
　　评析：
　　严义明律师是在依法督促财政部和发改委履行其法定职责。四万亿投资毫无疑问涉及公民的切身利益，毫无疑问需要社会公众广泛知晓或者参与，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条及第十条规定，财政部和发改委应当主动将涉及四万亿投资的政府信息予以公开，其中财政预决算信息和四万亿经济刺激计划进展情况属于应重点公开的政府信息。
　　财政部不宜公开的答复，不仅于法无据，而且违背了政务公开原则，侵犯了公民知情权。其实，如果财政部能提前列表公开这些需要审查和批准的财政信息，一方面将有助于全国人大代表有充足时间阅读、讨论、分析相关报告，有针对性的咨询专业财务人士，以便更好地提出意见建议，对公共财政进行实质性的监督；另一方面，公众通过政府网站可以便捷地查阅相关政府信息，了解国家财政预决算报告，在享有知情权的基础上行使对公共财政的监督权，同时，监督人大代表更好的履行审查批准的代表职责。结果，在财政部不宜公开的答复之下，政府公信随之丧失。
　　2、财务账目和审计结果的公开
　　案例：
　　新华网辽宁频道10月31日消息（李大明）近日，沈阳市民温洪祥因为向市财政局、市审计局和市政务公开办等部门递交了一份《沈阳市政府信息公开申请表》，而再次成为“焦点人物”。他要求沈阳市政府各个部门公开办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入等21个项目的财务账目，以及政府各部门的审计结果
　　由此，温洪祥也成为国内要求地方政府部门公开财务账目和审计结果的“第一人”。
　　早在今年7月23日，他就曾向市政务公开办提出了查阅有关房地产信息的申请，并得到了政府有关部门的答复。
　　“我一直想了解每一年政府财务预算、财务决算、全部经费来源、全部经费支出及各部门审计结果等情况，但在以前，一个普通市民要想查阅这些信息，在法律上是找不到依据的。现在不同了，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，普通市民可以向政府查阅财务账目情况。”温洪祥说。
　　温洪祥表示，政府的财政收入来源于纳税人，作为一名市民，应该了解政府每一笔钱是如何花掉的。这既是行使公民对政府信息的知情权，也是对政府工作的一种社会监督。他希望通过此举，让更多的市民懂得行使自己的知情权，获取自己所需要的政府信息。
　　按照《条例》规定，他将在15个工作日内得到答复。
　　据了解，自《条例》实施以来，该市已有12位市民提出公开有关政府信息的申请并得到了答复。
　　舆论认为，此次市民对政府财务及审计状况的提问，对沈阳市政府部门是否敢于公开相关信息，是否真正依法行政，将是一个巨大考验。（新华网）〔5〕
　　评析：
　　温洪祥律师作为国内要求地方政府部门公开财务账目和审计结果的“第一人”，以较真的公民行动推动政府依法行政，在当前“三公消费”引发公众不满的情况下，具有极为重要的现实意义。然而，面对温洪祥律师的信息公开申请，沈阳市政务公开办相关负责人说：“由于国内还没有先例，政府部门财务信息又极其敏感，难度极大，这个公开可能不会一蹴而就，结果可能不会太乐观。”这是依据明规则申请信息公开的公民遇到了潜规则。如何破除这些潜规则呢？这有待于立法进一步明晰行政机关不依法履行政府信息公开义务的责任，以及通过扩大行政诉讼受案范围，赋予公众在政府信息不公开的情形下有寻求司法救济的权利。
　　3、执政党活动经费的公开
　　案例：
　　（1）丘建东又于2008年12月31日向国务院财政部电“政府信息公开申请书”要求公开中共党中央2008年度财政预算。〔6〕
　　（2）据报道，2009年1月29日，中共中央组织部官员（部务委员兼组织局局长）傅思和在武汉指出，今年，中央财政将加大投入，进一步提高全国60万名农村村党支书工资待遇。具体工作由中共中央组织部和国家财政部负责。为此，2009年2月6日上午9：30，丘建东向财政部提出申请，要求三公开：（1）2009年度财政部拨出的新增60万名农村村党支书工资待遇的金额是多少？（2）原2008年度财政部拨出的60万名农村村党支书工资待遇的金额是多少？（3）中共中央组织部2009年度向财政部申报的工作活动经费总金额是多少？〔7〕
　　评析：
　　欲行宪政，就要党政分离，欲党政分离，就要国库与党库分离，欲国库与党库分离，就首先要财政公开。因此，丘建东申请财政信息公开，由政府推向政党，是在从根本上推动着中国宪政发展，期待能有更多公民来推动。
　　在丘建东申请财政信息公开行动中，中共中央组织部用中央财政来提高村党支部书记待遇应依照法定程序。
　　其一、依据《中华人民共和国宪法》的有关规定，在未经全国人大同意之前，谁都无权决定中央财政收入的使用。
　　鉴于中央财政收入来源于全体纳税人这一事实，《中华人民共和国宪法》第八十九条规定，编制和执行国家预算是国务院的职权，《中华人民共和国宪法》第六十二条及六十七规定，国家的预算和预算执行情况应由全国人大审查和批准，在全国人民代表大会闭会期间，国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案，由全国人大常委会审查和批准。依据宪法的前述规定，动用中央财政收入必须履行以下法律程序：一须由国务院编制预算，二须经全国人大审查和批准。因此，在未经全国人大同意之前，谁都无权动用中央财政收入，包括无权动用中央财政收入来提高村党支部书记待遇。
　　其二、依据《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》规定，应首先使用党费来提高村党支部书记待遇。
　　《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》第十七条规定：“使用党费应当坚持统筹安排、量入为出、收支平衡、略有结余的原则”，第十八条规定：“使用党费要向农村、街道社区和其他有困难的基层党组织倾斜”，第十九条规定：“党费必须用于党的活动，主要作为党员教育经费的补充，其具体使用范围是：（1）培训党员；（2）订阅或购买用于开展党员教育的报刊、资料、音像制品和设备；（3）表彰先进基层党组织、优秀共产党员和优秀党务工作者；（4）补助生活困难的党员；（5）补助遭受严重自然灾害的党员和修缮因灾受损的基层党员教育设施。”依据上述规定，首先应使用党费来提高村党支部书记待遇，若存在不足部分，可再考虑依照法定程序，由全国人大来决定是否将其列入国家预算。
　　三、结论
　　1、从上述公民行动来看，法律人在申请财政信息公开行动中走在前头，起了先导作用，法律人理应成为公民行动的主导者。同时，通过公民行动，法律由纸上的东西变成社会生活中活的力量。
　　2、公民申请财政信息公开，有力地促进了政府依法行政和执政党依法执政，因此，在现有法律制度内，财政信息公开是推动中国走向宪政的“软突破口。”
　　3、从世界宪政发展历程来看，财政公开意义重大，国家应以《中华人民共和国政府信息公开条例》实施为契机，进一步完善财政信息公开制度：（1）提高政府信息公开立法的层级，通过全国人大立法的形式，将国务院行政法规转为全国人大法律；（2）扩大政府信息公开的主体，由行政机关扩及立法机关和司法机关；（3）进一步明晰行政机关不依法履行政府信息公开义务的责任，并赋予公民或组织在政府信息不公开的情形下有寻求司法救济的权利；（4）在立法中进一步明确规定，一旦公民遭遇官员试图隐瞒信息的情况，可以向国家检察机关投诉，由检察机关立案查处。
　　参考文献：
　　〔1〕《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”
　　http：www。gov。cnxxgkpubgovpublic
　　〔2〕陈志武：《我们的政府有多大？》，2008年2月23日《经济观察报》，
　　http：chenzhiwublog。blog。163。comblogstatic48024204200812503132657
　　〔3〕滕彪：《公民维权与“个人网站第一案”》，
　　http：www。blogchina。comnewdisplay74776。html
　　〔4〕罗凯：《律师申请公开4万亿投资详情遭拒提交复议申请》，http：www。sina。com。cn2009年02月10日02：4221世纪经济报道
　　〔5〕李大明：《沈阳市一市民要求政府部门公开财务账目》，http：news。QQ。com2008年11月17日09：37新华网
　　〔6〕丘建东：《我做了一个梦》，
　　http：www。ccwlawyer。comcenter。asp？idd1793
　　〔7〕丘建东：《请财政部公开政府信息》，
　　http：www。ccwlawyer。comcenter。asp？idd1838
　　（本文原载《中共福建省委党校学报》2010年第3期）