曾峻：政府职能转变的基本考量与实现途径

　　政府职能转变表面上是政府作用对象、领域和职责的调整，实质上是行政权力的调整、部门利益的调整，所以必然受到自身利益的阻碍。转变政府职能，需要各级政府有壮士断腕的勇气，更需要探索外部压力机制，突破部门利益的藩篱
　　推进行政体制改革和政府职能转变是深化改革、释放制度红利的题中应有之义。党的十八大和十八届二中全会对当前及今后的政府职能转变提出了明确要求，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》也把政府职能转变和简政放权确定为行政体制改革的核心和关键。在新的历史条件下深入推进政府职能转变，必须强化整体思维，优化动力机制，为促进经济社会持续健康发展奠定坚实的基础。
　　需要妥善处理三个关系
　　政府职能转变的实质是对政府权责进行优化配置，必须整体设计和系统推进。具体说来，涉及内外、上下、左右三组关系及相关的改革路径选择。
　　内外关系是指政府、市场、社会关系。随着经济社会的发展，各类事务千头万绪，事无巨细全部由政府来管，一方面会增大政府“负荷”，另一方面也会抑制全社会的积极性和创造性。处理政府、市场、社会之间的关系，应坚持“例外原则”，即市场、社会做不了、做不好的事情，政府才出面做，“有所不为”才能更好地“有所为”。就政府职能转变路径看，既包括弱化要求也包括强化要求。弱化就是要对政府职能“做减法”，减少投资项目审批、减少生产经营活动审批事项、减少资质资格许可、减少行政事业性收费，更多地发挥市场主体和社会主体作用，不再直接干预这些主体内部活动，也不直接参与市场、社会资源的配置。强化就是要对政府职能“做加法”，把政府的主要精力、财力集中到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，全面履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，政府分内职责不能“一推了之”。
　　上下关系是指不同层级政府的关系。在总体界定政府应该干什么的基础上要把这些职能分解到不同层级的政府。大体而言，政府层级越低，社会管理和公共服务职能越强，具体执法、管理、服务事项越多；反之，宏观调控、政策制定、监督检查等职能越多。政府权责在不同层级的配置，宜遵循“属地化”原则，即一项工作首先应让下级政府做。政府职能在不同层级政府间的配置也有两种路径：下移和上移。下移就是把本属于下级政府权责范围内的事项交给下级政府，上移则把应属于上级政府权责范围内的事项交给上级。职能下移和上移的内容不仅包括事权而且包括财权。当前尤其要注意克服事权下移、财权上移产生的权责利不对称现象，保证地方政府有足够的资源来履行相应职能。
　　左右关系是指政府内部同一层级各职能部门之间的关系。政府职能横向配置过程，应采用“合并同类项”原则，一个领域尽可能由一个机构或以一个机构为主实施管理和提供服务，避免人为切割管理领域，在不同环节、不同方面设立不同机构。《国务院机构改革和职能转变方案》提出了三种整合途径：一是机构整合；二是职责整合；三是平台整合。这些改革措施，为理顺政府机构间关系、降低行政成本、提高行政效率创造了良好的条件。
　　探索“外压型”动力机制
　　早在上个世纪80年代中期，我国就提出了转变政府职能的命题，如果联系到改革开放之初邓小平对各级政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情的批评，则这个时间更早。但时至今日政府职能转变仍然没有到位，除客观因素外，一个深层次原因不容忽视：政府职能转变的主体和客体具有同一性，也就是说，政府既是改革的对象又是改革的主体。政府职能转变表面上是政府作用对象、领域和职责的调整，实质上是行政权力的调整、部门利益的调整，所以必然受到自身利益的阻碍。转变政府职能，需要各级政府有壮士断腕的勇气，更需要探索外部压力机制，突破部门利益的藩篱。
　　第一，科学评价政府部门和领导干部的政绩，运用科学的指标来促进政府职能转变。尽管中央反复强调科学发展、实现经济发展方式转型，但在具体执行中，一些地方政府依旧奉行“GDP中心主义”，深度介入经济活动，通过“造城运动”、招商引资、土地出让等谋求经济总量的扩张，并以此作为干部升迁的“筹码”。对于公共服务和社会管理等政府应该承担职责的事项，则无暇顾及或敷衍了事，导致社会事业发展缓慢，社会结构、收入分配结构失衡，社会矛盾增多，生态环境破坏，埋下发展的“隐患”。切实转变政府职能，必须改变以GDP和招商引资论英雄的做法，引导各级政府更多地履行公共职责。政府和干部的考核指标应全面反映政府职能要求，不仅考核经济职能，而且考核发展社会事业、维护社会稳定、保护生态环境方面的职能；经济职能的考核不仅看总量及其增长率，更要看经济增长的质量，如单位GDP的财政贡献度，经济增长与民生改善的关联度，经济可持续增长的稳定度。
　　第二，深入推进政务信息公开，运用外部约束来促进政府职能转变。近年来，各级政府加大政务信息公开力度，在透明政府建设方面迈出重要步伐。但政务信息公开存在着“外围”信息公开多、“核心”信息公开少的现象。在政府职能方面，多数部门仅公布了若干条职责，这些职责具体体现为哪些管理行为、由哪些内设机构负责则语焉不详。此外，外界需要了解的机构编制、经费收支、审批事项的依据和流程、行政收费或罚没的依据、数额以及使用等信息或者没有公开，或者公开的只是概况，难以达到有效规范行政行为的目的。因此，要促进政府职能转变必须提高信息公开的“含金量”，全面公开政府依法、有效履职的信息，接受广大民众以及人大、政协、媒体监督。
　　第三，改革和完善公共财政体制，运用资源配置手段来促进政府职能转变。公共财政支出方向要与政府职能转变的方向保持一致，符合政府职能转变方向的事项应加大财政支出，反之则应削减或取消。今后应继续加大对自主创新、节能环保、农业发展、公益性文化、基础教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房等领域的投入，推进基本公共服务的均等化。要加大财税体制改革力度，根据常住人口等基本条件不断调整公共管理和公共服务的配置，为基层政府、村居委会减轻负担，使它们的主要精力能够转向社会管理、公共服务和社区自治上来。要探索实施行政审批零收费改革，切断部门审批与部门利益之间的“脐带”，维护公共服务和公共管理的公益性、非营利性。
　　第四，强化政府法制建设和依法行政，运用法治机制促进政府职能转变。依法治国是治国理政的基本方式，法治是现代政府的基本理念，也是实现政府职能转变的基本保障。要发挥法治对转变政府职能的引导和示范作用，不利于政府职能转变的法律法规要及时清理，为政府职能转变扫清障碍；已经形成并被实践证明科学合理的政府职能转变成果要以法制形式及时给予巩固；对于那些具有探索性、前瞻性的政府创新实践要及时提供法律支撑和法治保障，为制度创新开辟广阔的空间。当前及今后要尤其重视有关政府机构权责划分、不同层级政府权责划分的法制建设，重视政府组织机构及人员编制的科学化、规范化、法制化建设，在进一步规范政府部门具体行政行为的同时更加重视规范抽象行政行为，认真梳理各类法规、规章和规范性文件，预防和克服部门本位主义，使政府在法治轨道上有序运行。
　　（作者为中共上海市委党校教育长、教授）
　　来源：解放日报