胡先文：户籍制度改革：问题目标路径

　　近年来，中国的户籍制度成为人们热议的话题，人们普遍认为当前的户籍制度是城市化的障碍之一，有人建议取消户籍制度、有人认为应该对目前的户籍制度进行改革；上海、广州等地就户籍制度改革出台了地方性的办法。笔者认为，目前大家对户籍制度的问题认识存在误区、改革的方向背离了目标、改革的路径不敢恭维。
　　一、问题
　　建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为三个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958～1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。
　　1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。1958年1月09日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。
　　但是，随着社会经济的发展，旧的户籍制所带来的负效应日益显现。同时，随着市场经济的发展，计划经济体制下的“大锅饭”、“铁饭碗”被打破，大量高学历或有一技之长的专业人士加入到流动大军中来据公安部和有关专家估算，1997年全国流动人口已达1。1亿。在市场经济逐渐形成的今天，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对40年不变的户籍制度形成了冲击。1998年07月22日，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。文件对户口管理作出了“四项改革”。国务院办公厅2011年2月26日发布了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》通知提出，要继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。从中国的户籍制度本身来看，确实存在问题，最大的问题是限制了人口的自由迁徙。不论是《意见》还是《通知》都没有从根本上解决这一问题。但我认为，中国户籍制度的根本性问题不在户籍制度本身，而是附加在户籍制度上的权力歧视！据有关学者研究，户籍制度上的权力不平等有60多种。这么多的权力歧视以各种政策、甚至是法律的形式固定下来，造成的直接后果就是占全国人口绝大多数的农民作为国家公民不能享受国民待遇。从2007年10月1日颁布实施的《物权法》来看，农民没有完全物权。自封建社会以来，农民的土地、房屋是可以买卖、抵押、典当的，但是现在不仅不能买卖、抵押、典当，甚至随时都可能被征用、被拆迁。有学者指出：这些年，各级政府通过征地、拆迁获得的收益达30万亿之多。就《物权法》从法律的角度来看，可以说中国农民是一群没有完全民事权利的人。
　　“人人生而平等”是17世纪新兴资产阶级提出的口号，自由迁徙权和人人平等更是联合国《人权宣言》的明文规定，作为联合国常任理事国之一的社会主义国家却通过附加在户籍制度上的种种权利歧视造成城市居民和农村居民之间的巨大不平等才是中国户籍制度问题的关键。
　　二、目标
　　既然现有的户籍制度存在这样的问题，那么，户籍制度改革的目标就很明确。第一就是要赋予公民自由迁徙的权力；第二就是要费除附加在户籍制度上的权利歧视，赋予农民正常的国民待遇。自由迁徙应该是双向的，既有农村居民向城市的流动，也有城市居民向农村的流动。这就必须以城市居民和农村居民享有同等的国民待遇为前提，否则自由迁徙就是一句空话。因此，户籍制度改革的首要目标就是要废除附加在户籍制度上的权利歧视，给予农村居民正常的国民待遇。
　　从目前各地户籍制度改革的做法来看，不论是上海市的居住满7年，连续3年纳税百万以上的规定，还是广州的积分制办法，或者重庆市的以宅基地换户口都是以吸纳农村居民到城市定居，提高城市化率为目标。这种附加条件单向迁徙不仅是不自由的，而且是在本来就不平等的基础上制造新的不平等。一是迁到城市的农村居民要放弃在农村的所有权益，二是要付出超出一般人的努力和额外的利益，三是将进一步加大城乡发展的不平衡；这样的改革吸纳的是农村的精英，导致的是农村人才和资金的流失。这样的改革力度越大给农村发展带来的负面影响就越大。再者，中国的城市到底能容纳多少农民？这样的改革到底能吸纳多少农民（吸纳得越多对农村发展越不利）？只要附加在户籍制度上的权力歧视不除，只要还有人享受不到正常的国民待遇，任何方式的户籍制度改革都没有太多的积极意义，都破解不了人为制造的城乡二元结构的藩篱。
　　三、路径
　　目前的户籍制度改革还是以地方自主试点的形式在进行。就试点的情况看，多是以附加条件为前提、以吸纳农民进城、提高城市化率为目标，对破解城乡二元结构、落实农民的国民待遇少有涉及。以地方为主的户籍改革试点不仅各地政策五花八门，而且更多地方政府缺乏改革的动因，对户籍制度改革处于观望状态。
　　既然户籍制度问题是中央政府一纸条例为肇始，也是全国普遍存在的共性问题，那么这一问题的解决当然需要中央政府作出统筹安排，制定统一规划，就破除城乡二元结构、解决农民国民待遇拿出时间表和路线图。
　　在3到5年的时间内，首先要做到以下几件事：一是彻底废止1958年1月9日颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，重新制定符合国际惯例的以给予公民自由迁徙权为基本内容的户籍管理法；二是清理废除附加在户籍制度上的各种带有权力歧视的政策规定；三是清理修改有户籍歧视的各种法律法规；逐步让你们享受国名待遇。
　　四、结语
　　作为一个现代国家，公民的平等是立国的基础，也是一国政府的存在是否合法的法理依据。在特殊年代形成的户籍制度对国民经济的发展起到了特殊的作用。但是我们要清醒地看到，我们工业化和城市化的发展是以牺牲农民和农村利益为代价的。党的十七大就提出要“工业反哺农业、城市反哺农村”，但是现实情况并不是这样。如果我们不尽快从根本上改变人为制造的附加在户籍制度上的权力歧视造成的巨大不平等，我们还有什么资格奢谈“立党为公、执政为民”。
　　2013年3月29日