崔连锐徐鲁航：政府机构改革中的“怪圈”探析兼议完善大部制改革

　　完善监督机制，实现“市场政府”的动态平衡和“小政府、大社会”的善治模式，从而延长“怪圈”循环周期，直至走出怪圈。
　　摘要：从我国政府机构改革发展历程看，政府机构及人员“精简膨胀再精简再膨胀”“怪圈”存在具有客观必然性，当前的大部制改革在具有合理性的同时，也存在局限性。因此，政府治理与改革不能以简单的机构增减论成败，而要以能否准确及时回应生产力发展和社会需求为准则，不断调整、完善和优化政府职能，以控制人均行政成本为中心，完善监督机制，实现“市场政府”的动态平衡和“小政府、大社会”的善治模式，从而延长“怪圈”循环周期，直至走出怪圈。
　　关键词：怪圈，必然性，大部制改革
　　学术界普遍认为，中国自1949年以来，历经十数次政府机构改革，政府机构及人员始终未能摆脱“精简膨胀再精简再膨胀”、“合并分开再合并再分开”、“上收下放再上收再下放”的“怪圈”，认为“这三个‘循环圈使中国多次进行的政府机构改革收效甚微”。对于这一“怪圈”形成的原因、破解的方法等，学术界是仁者见仁、智者见智。如北京大学李景鹏教授认为，官本位及追求小团体利益是政府机构改革没能摆脱“精简膨胀再精简再膨胀”“怪圈”的主要因素。学者黄仁宗认为，中国政府改革迭陷“怪圈”的深层次原因，主要是现代化国家发展战略，中国宏观改革的路径选择增量改革与政策调整，政府规模理念的偏失，重机构轻功能和人大预算监督的乏力等五个方面。学者刘爱芳认为，破解机构改革的“怪圈”要完善市场经济、培育和发展社会组织。然而，笔者认为，政府机构及人员“精简膨胀再精简再膨胀”的“怪圈”存在是有其必然性的，是在众多因素综合作用下的非简单原点回归，是政府治理与改革的潜在规律。
　　一、我国中央政府机构改革历程
　　从机构改革历程来看，我国先后进行了9次政府机构改革，其中从新中国建立到1997年期间，进行了6次改革，结果均未能摆脱政府机构及人员“精简膨胀再精简再膨胀”的“怪圈”；1998年至今，进行了3次改革，政府机构数量基本保持一致，改革取得了显著成效，见表1。从中央政府机构改革的历程观察和反思，原有的政府机构“怪圈”是否已被破解和跳出了呢？从而有必要重新审视“怪圈”的成因及其规律。
　　二、政府机构的“怪圈”是对生产力发展和社会需求的必然回应
　　经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来作用于经济基础，这是马克思主义的基本原理。从这一基本原理出发，可以理出政府治理要遵循的一个逻辑过程：生产力发展和社会需求政府管理、善治和服务政府机构与人员的增减。这一逻辑过程可以简单地表述为：生产力发展和社会需求是政府管理、善治和服务的逻辑起点，政府的管理、善治和服务是对生产力发展和社会需求的回应，机构和人员的增减是政府适应生产力发展和社会需求的外在表现。
　　（一）政府机构的“怪圈”是由生产力发展状况决定的
　　政府机构设定、人员的编制客观上由一定时期生产力发展水平决定，其主要表现为膨胀与撤并两个方面。
　　1。生产力发展使政府机构和人员不断膨胀
　　生产力发展导致生产分工不断细化，行业不断分化、变更、整合和更新。为适应生产力进一步发展，政府往往要设定相应的机构及编制以适应发展的需要。如：随着生产力的发展和工业行业的细化，我国管理工业部门由新中国成立初期的重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、纺织工业部、轻工业部、地方工业部等7个，在1982年增加到冶金工业部、机械工业部、核工业部、航空工业部、电子工业部、航天工业部、兵器工业部、煤炭工业部、石油工业部、化工工业部、纺织工业部等11个。又如：“美国在建国之初，联邦政府只设立国务院、财政部和陆军部，随着生产力的发展，到19世纪中期又增设内政部和海政部，后来随着生产力不断发展为适应现代化需要，又逐渐增设了司法部、邮政部、商业和劳工部、卫生教育及福利部等。”这表明政府机构和人员会随着生产力的发展不断膨胀。
　　2。生产力发展使政府机构和人员得以撤并
　　生产力的发展本身就是一个不断淘汰落后产能、更新生产力的过程，是产业不断调整、变更、整合和更新的过程。这种生产力的自我更新，使政府的职能、机构、人员得以不断撤并。更重要的是，随着生产力发展所带来科学技术的进步、科学管理理论的发展、现代管理模式的创新，使得政府可以通过合并、撤销等方式精简机构和人员。如，随着生产力的不断发展、产业的不断更新、科学管理能力不断提升，1982年至2008年间，我国工业管理部门由11个精简为工业与信息化部1个部门。又如，打字机、复印机等技术发明与应用，使得政府机构中打印室、书记员、文印员等得以精简。电话和网络的发展，使得政府的人力通信机构得以撤并。再如：BOT（建设经营转让）管理模式的创新，促进了政府向社会购买服务，在一定程度上减轻了政府机构和人员膨胀压力。
　　（二）政府机构的“怪圈”是由社会需求决定的
　　马克斯韦伯认为社会专业化、利益多元化是社会发展的必然趋势，更是社会进步的体现。随着社会专业化、利益多元化的发展，社会需求也在不断增减、进化、转变与更新。这要求政府机构和人员必须作出相应增减，以回应社会需求及统治需要。
　　1。社会需求的增减促进政府机构及人员增减
　　随着社会的发展，社会群体不断分化，形成不同的利益群体。这些群体的利益诉求及其增减，催生了政府管理、善治和服务的增减，推进了政府机构及人员的增减。如，东莞市在全国率先成立专门服务管理外来工的新莞人服务管理局、镇街新莞人服务管理中心，这就是政府机构与人员适应社会管理需求而增加的典型案例。东莞市委书记刘志庚在论述东莞社会管理时指出：“东莞总人口822万人，户籍人口只有184万人，社会管理压力相当大将外来工称谓改为新莞人、成立新莞人服务管理局、让新莞人参政议政不重视、不关心、不善待流动人口，迟早会出大事。”这表明政府机构及人员增长要以回应社会需求为准则。同样，政府机构与人员也会随着社会需求变化而精减。另一方面，根据东莞市人民政府机构改革方案（东机编〔2009〕116号），市委农办、物价局等机构进行了撤并。“东莞大部制改革以来，市政府组成机构由原来的37个部门精简至32个部门，进一步提高了办事效率。”
　　2。同一社会需求的变化亦促进政府机构与人员的增减
　　随着社会的发展，人们对政府的管理、善治和服务，无论是数量、质量，还是广度、深度等都在不断提高，从客观上促进政府机构及人员不断地增减。如，为适应人民对公共卫生需求的变化，东莞市人民政府近年来对基层公共卫生机构实行了改革，原来承担公共卫生职能的唯一机构基层医院，根据社会需求拆分为基层医院、社区卫生服务中心、食品药品监督站等三大机构，公共卫生人员相应大规模增加，这一机构和人员增加是政府适应社会需求变化的典型例证。同样，社会发展也会促进社会需求减弱、转变及退出，使政府机构与人员相应得以撤并。如，随着市场经济的发展，许多与计划体制相适应的机构和人员逐渐撤并。
　　生产力的进步和社会需求的变化不仅直接使得政府机构和人员增减成为常态，更使政府“精简膨胀再精简再膨胀”的“怪圈”具备了合理性。因此，那些想把政府机构改革毕其功于一役的想法和做法是不切合实际的。政府治理与改革，应以围绕满足生产力发展和社会需求为目的而不断调整、完善和优化职能为切入点。
　　三、政府机构的“怪圈”是官僚政治本身属性的必然结果
　　（一）“怪圈”是官僚政治存在并发生作用的结果
　　机构是权力的物质载体，权力的实现必须要由机构及人员来实现。“在官僚组织里，每一个官员，不是为了工作的增加而增加自己的下属，而是为了追求自身工作的轻松，权力的最大化和升迁的机会。这就是著名的帕金森定律（PsLaw）”。
　　官僚政治是“怪圈”形成的组织动因。政府是个庞大的官僚组织。为了追求自身的工作轻松，政府里的人员总是在显性或隐性地利用一切可以利用的手段，增加自己的下属和政府机构，以此达到自己权力的最大化。机构的增加也为下属晋升提供了机会，于是官员及下属便极力推动政府膨胀。另一方面，当官僚政治明显发生作用时，即使民众中的一些人发现政府在不断膨胀，但是单一的个人力量对政府这个庞大的官僚组织影响是十分有限的，甚至是微不足道的。这使政府机构及人员的膨胀成为必然。
　　当民众普遍认为政府机构臃肿、人浮于事、效率低下、成本过高、必须要改革时，就会自觉地形成压力集团对政府施压，要求政府精简机构和人员。更重要的是，政府高层认识到机构臃肿及人员膨胀已经或可能冲击统治基础时，为适应民意和巩固自己的统治基础，政府高层便会推动改革，精简机构和人员。
　　然而，当政府机构精简到民众和政府高层普遍认为合理的时候，官僚组织中的帕金森定律又起作用，推动政府又一次进入“再膨胀一再精简”的周期。
　　新中国成立以来我国机构改革走不出“怪圈”的原因是多方面的，但是官僚政治的存在和发生作用是不可否认的。“对机构改革搞了一次又一次，经年不断但是各级人事编制部门的办公桌上、文件柜里总是有一摞摞厚厚的理由充足的、情真意切的要升格、要增编的报告。”可见，官僚政治对政府膨胀的推动力是多么强大。“精简机构是一场革命，如果不搞这场革命，让党和国家组织继续目前这样机构臃肿重叠，职责不清，人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状态人民不能容忍，我们党也不能容忍。”这不仅表明官僚政治的强大作用，更体现我们党和国家领导对精兵简政的坚定决心。
　　（二）“怪圈”是财政幻觉存在并发生作用的结果
　　公共选择学者认为，政府是社会财富和收入的再分配者。因此，西方政府扩张理论者认为：“财政幻觉导致政府的扩张。”换句话说，政府财政预算的增加使得政府扩张成为可能。在社会财富及收入相对稳定的前提下，政府预算的增加主要靠财政幻觉来实现。“假设选民用他们所支出的税款来测量政府规模，政府就可以采用让选民意识不到的税收负担加重的方法来扩大政府支出。”例如，一个3000万的国家级项目由1亿纳税人来承担，这样每个纳税人要承担的税款就是0。3元，这样一个微小的数字对单一的纳税人来说是可以不屑一顾的。这样使政府预算容易失去约束，促进了政府机构及人员不断膨胀。
　　政府官员为实现自己的政治抱负、争取选民支持、利用政绩晋升，必须尽可能地上一些对他们的支持者有利益偏向的项目，从而使项目竞相增加。然而，项目的增加要求政府编列一定机构及人员以便管治及服务。这使政府机构及人员的膨胀“合理化”。更重要的是，随着机构及人员的增加，组织沟通协调消耗了大量的人力、物力和财力，促进人浮于事的状况进一步恶化。
　　作为社会公平的维护者，政府要处理好国家、集体和个人的关系。在财富相对稳定的前提下，政府预算的增加意味着个人与集体的财富要减少。当民众特别是纳税人普遍认为政府的收入过多而导致自己的收入减少时，便会感到强烈不满，会加入到同样为了争取提高自己收入的压力集团对政府施压，要求精简政府以减少政府的支出。另一方面，由于维护统治考虑，此时的政府不得不实行自我革命精简机构和人员，以减少政府支出，适应民意。然而，当社会财富不断增加，使民众收入再一次得到满足时，政府便进入新一轮“再膨胀再精简”的“怪圈”。
　　无论是我国宋朝的王安石变法、明朝的张居正改革，还是西方撒切尔夫人20世纪70年代末的新公共管理改革，财政负担沉重无一例外成为改革的最重要动因。同样，无论是中外还是古今，任何一次政府改革的目标及措施，无一例外要围绕精简机构、减少支出而展开。但是，每一次改革后不久，政府机构及人员又进入新一轮的“精简膨胀再精简再膨胀”循环“怪圈”。
　　细究个中成因，科层制下的官僚政治作用尤为突出。在官僚政治大背景下，缺乏有力的外部监督、组织纪律的涣散、官员片面追求短期政绩，特别是预算公开及公众监督机制不健全等，从而进一步扩大财政幻觉的作用，使政府机构及人员膨胀更加容易。因此，“怪圈”的必然性来源于官僚政治的本身属性，政府治理与改革不能以简单的机构增减论成败，而是在促进生产力和社会发展的前提下，抓住控制人均行政成本这一关键，建立健全一套强而有力的内外监督体制，使“怪圈”的循环周期得以延长。
　　四、政府机构的“怪圈”体现了市场与政府相互作用的关系
　　实现资源的最优化配置是政府的理想目标，市场是社会资源优化配置的有效手段。因此，市场对资源配置的优化与否，就直接影响政府的行为。西方公共选择理论者认为：“市场可能失败，广泛地被认为是政治和政府干预的证据。”换句话说，市场的缺陷及失灵是政府干预的基本理由，政府干预的最终目标是弥补市场的不足以实现资源的最优化配置。
　　（一）从市场发展历程来看，“怪圈”是市场发展的内在要求
　　市场从建立到成熟，必须经历：“不完善完善调整成熟”的发展历程。围绕资源最优化配置的导向，作为市场弥补者的政府，它的干预范围和程度同样经过“大政府一小政府一大政府小政府”的发展历程。这种潜在规律表现为政府机构和人员的“膨胀精简再膨胀再精简”。“怪圈”体现了市场发展的内在需要。我国商务部组织机构历史沿革就充分证明市场与政府相互作用，促使政府机构及人员“膨胀精简再膨胀再精简”。1949年政务院成立了中央贸易部。为适应多种经济成分发展和管治的需要，1952年中央贸易部分为中央对外贸易部、中央商业部、中央粮食局等3个部门。1980年代，为适应发展有计划的商品经济（发育中的市场经济）的需要，国家把商业部、物资局等2个部门合并为国内贸易部（2000年更名为国家经贸委），把进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部、外国投资管理委员会等4个部门合并为对外贸易部（1993年更名为对外贸易经济合作部）。随着市场经济逐步完善，特别是国家对统筹国内、国际两个市场的认识日益深化，2003年国家把对外贸易经济合作部、国家经贸委2个部门合并为国家商务部。
　　（二）从认识深化历程来看，“怪圈”是市场与政府相互作用的体现
　　纵观西方经济学发展历史，围绕资源配置这一中心，西方经济学家对政府与市场相互关系的认识，经过了几次重大调整：从19世纪后期的自由经济时代，主张“对政府管辖的数量，机构数量，人员编制及行政费用进行严格控制”的小政府，即政府要当好“守夜人”角色，到20世纪30年代市场经济危机后，主张“奉行财政赤字和政府干预”的凯恩斯主义的大政府，再到福利经济时代，主张“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”的新自由主义的小政府。“怪圈”是人类对政府与市场关系认识及实践深化的结果。
　　综上所述，“怪圈”的存在具有理论及实践上的必然性，是由生产力和社会发展内在需求决定，是“政府市场社会”三者相互作用的结果。然而，“怪圈”每一个周期循环都不是简单重回原点，都有新元素增加及发挥作用。改革的实践充分证明了这一点，如，在第一个改革循环（19491959年）中巩固统治基础、发展计划经济元素的作用；在第三个改革循环（19711982年）中恢复秩序、改革开放、发展商品经济等新元素的加入；最近三轮改革（1998年至今）中的市场化、全球化和城镇化等元素及作用不可低估。这些元素的加入与作用，使“怪圈”每一个循环都绝非简单重复。
　　虽然历次机构改革都有不同元素及动因，但也存在共性官僚政治，在计划体制下的政府改革（1993年以前的六次机构改革）与市场体制下的政府改革（1993年至今的四次改革）的最大不同是：市场体制下，政府改革实现了由被动到主动的根本性转变，不仅改革的力度加大，而且改革后反弹力度减弱（由于市场发育及不断完善、产业整合及更新、管理的社会化），这种非简单轮回、改革后膨胀力度和幅度相对减弱，是“怪圈”新时期的特点，也是新时期政府改革与治理成效的体现。
　　五、在“怪圈”视野下审视大部制改革
　　在“怪圈”视野下，要客观、公正地分析大部制改革的合理及局限因素，进一步完善政策措施，持之以恒地深化改革，巩固和扩大改革成果，才能抑制机构增长幅度及延长“怪圈”周期。
　　（一）大部制改革的合理及局限因素
　　1。合理因素
　　大部制改革跳出了机构改革毕其功于一役的传统思维模式，抓住了根据生产力和社会发展的需要不断调整、完善和优化政府职能这一改革切入点，着力从长效机制层面建设责任型、服务型政府，有利于及时准确回应生产力和社会的需求，有利于推动经济社会发展。改革实践也充分证明，大部制改革最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门及多头管理，提高了行政办事效率。另一方面，大部制改革突破了就政府自身论改革的局限，着力从“政府市场社会”三者关系理清政府职能，实现三者动态平衡，有利于从政府外部抑制政府膨胀幅度，延长“怪圈”循环周期，直至走出“怪圈”。
　　2。局限因素
　　在“怪圈”视野下审视大部制，其也存在一些理论缺陷与实践困境：一是“怪圈”重现的可能性依然存在。大部制改革与历次机构改革一样，缺乏控制官僚的膨胀和财政幻觉发挥作用的配套改革措施，如，缺乏有力的预算监督、外部监督等，使机构及人员仍可能会重返“膨胀精简一再膨胀一再精简”的“怪圈”循环。广东顺德大部制改革中，“政务委员”的设置及演变为部门副职的实例，即证明了官僚政治所发挥的作用。二是大部制改革设计与行政专业化要求不尽相适应。专业化是社会分工及社会利益不断细化的必然要求。对专业化诉求，难作专业回应是大部制设计的缺陷之一。如广东省顺德大部制改革实行财政与税收部门合并，但在税收征管实践中，大财税不仅受税法规定的征税主体制约，更难以适应税收征管专业化要求，满足不了纳税人专业化、多样化的诉求。三是大部制改革实践有待与外部环境相适应。西方国家大部制改革实践表明，成熟的社会与规范的市场环境是决定大部制成效的关键因素。我国大部制虽然着力从“政府市场社会”三者关系角度不断理顺政府职能，但是改革的内容、步伐与当前社会建设滞后现实及不完善的市场环境仍有待相互适应、相互促进。广东大部制改革主政者，广东省委书记汪洋同志指出：实行大部制必须建设“小政府”，建设“小政府”必须建设“大社会。”随着改革的深化，大部制改革实操者佛山市委常委、顺德区委书记梁维东同志更表示，社会体制改革不仅是政府的一次“自我革命”，也是一次“自我解放”。这充分表明大部制改革需要与社会建设、市场发展等相适应。当然，大部制改革还存在机构与职能上下对接、有效行政沟通协调、法律法规相配套等其他问题。
　　（二）完善大部制改革的主要方向
　　要进一步明确“怪圈”视野下完善大部制改革的方向，细化政策措施，持之以恒地深化改革，一要针对官僚政治和财政幻觉的成因，抓住严控人均行政成本这一关键，通过部门预算公开化、强化任期审计监督、严格组织纪律、完善官员考核指标体系，以及不断强化人大、政协、群众的监督等措施，控制“怪圈”再循环。二要以一分为二的原则看待大部制改革，正确处理大部门与专业机构设置关系，做到机构大小相宜，人员合理适度，及时回应生产力发展和社会发展的需求。要在大部制框架下，遵循行政专业化分工原则，大力整合、优化大部门内设机构职责及人员，推进公务员分类管理，提高行政专业化水平。三要下大力气抓好社会建设。要跳出就政府自身论改革的视野局限，着力从“政府市场社会”三者关系层面，进一步理顺政府职能，区分政府与社会各自职责，不遗余力地推进社会建设，大力培育和发展社会组织，创新社会管理与服务，真正实现“小政府、大社会”的善治模式。
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