高小平：行政管理体制创新的逻辑和重点

　　2008年2月23日胡锦涛同志在中央政治局第四次集体学习时指出，“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。”因此，新时期深入研究、大力推进行政管理体制创新是一项十分重要而紧迫的任务。
　　改革开放以来，我国行政管理体制的调整历程可以从改革和创新两个维度来分析。从1978年到2002年，是以改革为引领、创新蕴含其中的变革，是第一阶段；2002年之后，以党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》为标志，进入到改革和创新并举、创新引领变革，是第二阶段。目前，学术界对行政管理体制改革的研究比较多，对行政管理体制创新研究比较少。本文对行政管理体制创新的历史、目标、方向、权力结构和机构设置进行思考，试图探索当前行政管理体制创新的逻辑和重点。
　　一、改革开放以来行政管理体制创新的回顾
　　改革开放以来，我国大力推进经济体制改革，逐步建立和完善社会主义市场经济体制，有力地促进了经济快速发展。与此同时，不断推进行政管理体制改革，使行政管理体制逐步适应经济社会发展的要求，并推动经济体制改革的深入。
　　1978年以前，我国经济基础是以计划管理为主的经济体制，上层建筑是政府权力高度集中的以管制为主要职能的行政管理体制。党的十一届三中全会公报提出：“在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”，“应该着手大力精简各级经济行政机构”，“实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。”从20世纪80年代开始，我国经济改革从农村到城市，从发展商品经济到建立市场经济，逐步打破了僵化的计划经济体制，社会性因素活跃，国民经济迅速得到恢复和发展。同时，我国连续进行了多次比较集中的行政管理体制改革和机构改革。这使得政府努力适应市场放开后经济社会环境的变化，而且政府逐步成为主动推动经济改革的重要力量，用行政改革促进经济改革，用行政改革的成果巩固经济改革的成果。
　　经过20多年的努力，在新世纪之初，我国经济、政治、社会都发生了深刻变化，行政管理体制也有了一定改变。2002年，江泽民同志在党的十六大上郑重宣布：“社会主义市场经济体制初步建立”，同时提出要“深化行政管理体制改革”。如何深化？十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》作了回答。该《意见》提出：“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”这是党的历史上第一次以全会的领导方式对行政管理体制改革做出全面、正式的要求。此前，20世纪的两次国务院机构改革方案是经过中共中央政治局审议通过的并建议国务院将这个方案提交全国人大审议。1993年党的十四届二中全会在党的历史上第一次以全会决策方式审议通过了《关于党政机构改革的方案》，但是仅就该次改革方案而研究通过的。2002年，党的十六届二中全会通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》，提交十届全国人大一次会议审议。这与前述的改革有很大区别：第一，以前的改革方案是由中共中央政治局审议的，而从2002年开始，改革方案要在党的更高层次会议即全会上审议，这标志着党对行政管理体制改革更加重视、更加审慎、更加民主；第二，以前的改革方案是由政府将改革方案提交给执政党，党中央直接审议国务院体制改革方案，而从2002年开始，党中央只审议政府体制和机构的比较原则性的“意见”，不直接审议体制改革的具体方案，从中可以清晰地看出党和政府在推进改革上的分工与合作，即党负责政治决策、宏观设计和整体推动，政府负责政策议程、拟订方案和具体实施，这有助于加强和改善党的领导，完善党政关系，也有助于增强行政改革的动力；第三，特别值得关注的是，这个文件对政府改革的定位有了新的提法，即行政管理体制改革“是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”这是有据可查的党中央文献中第一次提出行政管理体制改革是一种“制度创新”。也就是说，从这时开始，党把行政的改革与创新并提，赋予政府改革新的内涵、新的期待，这标志着政府职能转变进入了一个新阶段。
　　行政改革从单维度地破除计划经济下的管理模式，发展到多维度地推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设的改革模式，需要继续破除不适应社会主义市场经济需要的行政体制机制，而且要创新政府职能和工作方式，促进经济社会协调和改革发展稳定的整体推进。这一进程完全是与我国改革开放的深入联系在一起的。2003年，党的十六届三中全会对深化行政管理体制改革重点提出了“完善经济法律制度”的要求，使政府法制建设和建设法治政府成为与体制改革同样重要的任务，充分体现了深化行政改革的重大意义。2007年，胡锦涛同志在党的十七大上提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）指出：“从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。”同时，提出“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”这是从
　　2002年提出了建立与比较完善的社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制构想之后，通过各级政府大量的实践和理论界广泛的研究，第一次明确提出了行政改革的目标。
　　二、创新行政管理体制的目标
　　创新行政管理体制，首先需要解决创新的目标问题。“建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标的提出，表明政府组织结构和运行方式开始进入一个新的发展时期，改革的重点要从“破旧”转向“创新”。同时，也意味着行政改革的探索发展到了比较自觉地从中国特色社会主义理论、道路、制度的总要求中确立行政管理体制创新的目标，并进行制度性设计的新阶段。
　　《意见》指出，“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”这三个转变是对此前30年行政管理体制改革经验和智慧的科学总结，也是指导今后行政改革的总要求、总原则、总目标。第一个“转变”针对政府职能，在新形势下，政府职能转变不仅要继续减少行政审批，减少对微观经济的直接干预，继续做“减法”，而且还要做“加法”，加强公共服务、社会管理职能，加强与国际组织的公共关系职能；第二个“转变”针对政府组织结构，强调机构和编制管理要实现“硬约束”；第三个“转变”针对行政流程和管理方式，特别强调增加“透明度”。三者相加，就是要全面创新行政管理理念、体制、机制和法制。在“三个转变”的表述中并没有出现“从向转变”，而直接是“向转变”，这蕴含着经过近30年的行政改革，我国在政府职能、组织机构和管理方式等方面已经发生了很大变化，之所以提出“转变”，实质是要在新的起点上做出新的努力。以“破旧”为主向“创新”为主的转变，符合我国当下的客观情况和形势，符合政府改革阶段性特征和需要，也符合社会变革的内在要求。
　　三、行政管理体制创新的方向
　　行政管理体制创新的目标解决的是“顶层设计”，具有“彼岸”性质，追求的是一定的全面性和相对的终极性；而创新的方向解决的是“规划性设计”，具有“路径”的形态，揭示的是本质性和关键性。
　　党的十七大报告在论述行政改革时，使用的标题是：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”因此，可以理解为：一是明确了行政改革的基本方向是建设服务型政府；二是这个基本方向主要是从政府职能转变的角度和层面提出的。政府体制改革的目标不是单一的，建设法治政府、责任政府、廉洁政府、效能政府都是从不同层面、不同领域提出的要求，都是不可或缺的，而就行政管理体制改革的核心任务转变政府职能而言，建设服务型政府是行政改革的总方向、总抓手。
　　把建设服务型政府摆在突出位置，无疑有着重要的现实意义。第一，按照科学发展观和社会主义核心价值体系的要求，人民政府要更好地为人民服务，政府必须更加注重社会管理和公共服务，使公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，只有建设服务型政府才能体现政府职能转变的根本方向；第二，公共服务是政府全方位的最基本职能，为各个部门、各层级政府所共有，而其他职能则往往以某个层级、某些部门为主，服务型政府的表述，概括了我国各级政府及其部门的共有职能，强化了政府的共同属性，符合现代政府共性规律，有助于推动各级、各区域政府全面履行职能；第三，改进政府管理方式，就是要更好地为经济发展服务，为社会公众服务，管理要体现服务，管理要与服务统一起来，寓管理于服务之中，建设服务型政府，充分体现了政府管理创新的客观要求。所以，服务型政府建设是全面创新行政管理的最主要、也是最基本内容。提炼出“服务型政府”的概念内涵，有利于准确把握我国行政管理体制创新的定位、方向和主要内容；有助于科学界定政府职能，明确深化行政管理体制改革的关键是转变政府职能；有助于转变工作作风，创新方法，提高绩效。
　　胡锦涛总书记在2008年中央政治局第四次集体学习时指出，“要增强建设服务型政府的紧迫感和责任感，切实把建设服务型政府列入重要议事日程，制定工作规划，确定重点任务，加强领导，精心组织，积极推动，不断取得新进展。”制定建设服务型政府的“工作规划”与党的十七大提出的“要制定行政管理体制改革总体方案”是一致的。将行政管理体制改革的长远目标与阶段性目标相结合、全面推进服务型政府建设与重点突破公共服务领域的薄弱环节相结合、改革实践与创新理论相结合，是新一轮行政改革的亮点所在。《意见》是一个行政改革的“顶层设计”，但不是服务型政府建设的规划，也不能取代行政管理体制改革的总体设计。国家和地方“十二五”规划中大量涉及公共服务发展的指标和体制机制建设，是带有服务型政府建设规划性质的重要文件，但散见于经济、社会、文化、生态建设的各部分，由不同的政府部门落实，难以体现服务型政府建设的总体要求和各项公共服务之间的内在联系。有的地方已经制定或正在制定《服务型政府建设规划》，是很有意义的，值得重视和提倡。
　　四、行政权力配置结构的创新
　　“服务型政府”解决了新形势下政府的职能定位问题，即要以公共服务作为政府的主要职能，这是行政管理体制创新的核心。随之需要解决权力的结构问题：以什么样的方式分配行政管理中的决策权、执行权、监督权。十七大报告提出决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的理论成为行政管理体制创新的又一关键问题。
　　应当说，目前的权力结构和运行机制是符合国情的，能够集中力量办大事，最大限度地发挥社会主义制度的优越性。但是，在具体实践中，一些地方和部门也确实存在着权力过分集中的问题，从而导致权力滥用现象的发生。近年来，在强化权力监督方面，进行了积极的探索，取得一些成效。在强化权力制约方面，虽然也采取了一些措施，但进展缓慢。一些地方和部门主要领导的权力仍然得不到有效制约，有的部门既当“运动员”，又当“裁判员”，还当“教练员”，自己制定规则自己执行等现象大量存在。通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，就是要在巩固以往行政改革成果的基础上，继续坚持政府在党的领导下依法行政、坚持民主集中制、强化纪律检查和行政监察，发挥人大对政府和司法机关的制约监督作用，健全各部门各系统内部权力的合理配置，严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的权力制约与协调机制，健全组织法制和程序规则，把不同权力的行使通过法律和规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责，规范和公开行政权力，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
　　五、行政管理机构设置的创新
　　解决了行政权力的结构问题之后，就要设计权力结构的载体，即：以什么样的组织形式承载行政管理中的决策权、执行权、监督权。“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，”是党的十七大提出的又一重大改革和创新举措。大部门制改革的思路是对中国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新要求，它可以有效化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。大部门制是其他市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。大部门制是决策、执行、监督三种职能适当分开前提下实施权力归并、职能整合的必然产物，也是建设服务型政府对组织结构扁平化的内在要求。大部门制是大部门机构体系和运行机制的有机统一，缺一不可。大部门机构体系是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构、专业化的监督机构四个要素形成的政府组织架构。大部门运行机制是实现制约与协调统一、部门之间协调与部门内部协调统一的机制。大部门制改革是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。其实质是适应政府基本治理模式“服务型”化的要求，在机构上的根本变迁。
　　将新时期行政管理体制变革的重点放到创新引领上来，放到服务型政府建设上来，不是偶然的，是改革深化的结果，也是社会进入知识经济时代的必然要求。当前，我国正处于经济发展方式深刻转变的关键时期。行政管理体制能不能创新，直接关系到经济能不能实现又好又快发展，直接关系到能不能提高建设创新型国家的能力。我们既要坚持运用传统的改革工具，加快改革步伐，又要学会运用并创造新的变革工具，不断主动地把行政管理体制改革和创新有机结合起来，才能为我国经济发展、为社会和谐提供不竭的动力。
　　注释：
　　中国共产党第十四届中央委员会第二次全体会议公报〔N〕。人民日报，19930308。