李枢川吴波：“诺斯悖论”与中国行政体制改革

　　一、“诺斯悖论”：政府行为对经济产生的双重影响
　　经济体制指的是一定区域内（通常是一国）政府、企业、家庭以及其他组织在资源占有和配置方面的一系列制度安排（艾登姆等，1978）。经济体制涉及到经济活动参与者之间的各种安排，其中政府与市场之间的关系可以放在首位。自由市场存在诸如垄断定价、外部效应、失业、地区之间发展失衡等方面的失灵，而政府则可以通过税收、价格管制等措施来对市场的这些失灵进行矫正。从这一点来说，政府可以被称为市场的“扶持之手”（斯蒂格利茨，1989）。另一方面，由于政府本身也存在一定的利益取向，这种取向未必与社会福利最大化目标一致，因此政府为了加强自身的发展从而可能会损害公共福利，这时政府就充当了所谓的“掠夺之手”（施莱弗、维什尼，1998）。
　　制度经济学用“诺斯悖论”来描述政府这两种角色之间的矛盾。诺斯（1981）认为“国家的存在是经济增长的关键，然而又是经济衰退的根源”。这个矛盾决定于政府的双重目标。一方面，政府试图降低交易费用推动社会产出的最大化以获得税收的增加，另一方面政府又通过向不同的利益集团提供不同的产权以获取租金的最大化。诺斯从交易费用的角度论证了政府这两种目标之间的内在矛盾。制度经济学认为受到政府保护的产权规定了经济体系基本的激励结构，产权的变化会使得组织内部活动的参与者从事各种活动的成本与收益发生变化，这些参与者会调整自身的行为以节约交易成本，其中就包括节约交易费用，交易费用的下降能够带来经济效率的提高和促进经济的增长。政府双重目标的前者能够推动经济的增长，后者则由于会带来长期费用的增长而会抑制经济的增长，因此这两者是相互矛盾的，政府行为会对经济产生不同的结果。
　　作为转型国家，中国的经济体制改革没有脱离制度经济学的这种分析框架。在转型国家改革的实践上，政府往往作为转型的关键变量参与到这些国家的转型模式选择中，因此不同的政府在这个过程中会选择不同的职能模式。俄罗斯与很多东欧国家采取的是所谓激进式转型模式（或被称为“休克疗法”），政府实施剧烈的改革措施来加速实行私有化和自由化，以期短期内建立完整的市场经济体制进而减少改革过程中的政府干预。历史经验证明，这种激进式的转型模式至少从短期结果来看并不理想，俄罗斯和东欧国家在转型之初往往是国家经济陷入严重的衰退，生产也急剧下降，同时还伴随着很高的失业率和通货膨胀水平。而采取渐进式转型模式的中国则在转型过程中取得了非常辉煌的成绩，尽管从长期来看中国经济会面临转轨和发展两个挑战（斯塔格利茨，2002）。激进式转型模式与渐进式转型模式的对比说明在转型过程中，由于伴随着多个层面的体制变革，在市场没有充分形成的情况下，需要发挥政府的积极作用，而且政府确实可以通过有效的制度供给，建立合理的市场秩序，起到完善并培育市场的作用，从而保证市场机制的有效性。
　　二、“诺斯悖论”两种具体表现形式
　　如果对我国的渐进式改革起点和方式进行分析，我们会发现政府对经济推动的作用是有一定条件并具备阶段性特征的。我国从计划经济到市场经济采取的渐进式改革一个重要特点是经济体制改革是按照政府的主导自下而上推进的，因此政府以行政力量进行市场化改革自然成为我国转型的逻辑起点。经济体制改革过程中，政府是改革的发起者，同时又是改革的调节者和管理者，因此政府对经济的干预必然会加强。这个时段，经济体制改革的目标与政府的目标函数有较高的匹配度，因此政府通过制度变革，通过产权的重新划分及激励的重新释放可以使得经济获得快速的提升。但是处于垄断条件下的组织都有可能丧失追求成本最小化的动力，公共权力由于其特殊的垄断性，也使得政府同样缺乏这方面的激励。垄断的公共权力还使得政府在权力和规模方面都具有自我扩张的倾向，最终导致政府体系的过于强大。此时政府将越出自身的职能范围，进入到市场的领域，也即产生了所谓的“越位”现象。政府的盲目扩张还会带来更加严重的官僚主义和腐败行为，政府的行为也开始表现为低效率。政府规模和权力的扩张以及对市场的侵蚀，是伴随政府参与改革进程之中的，这是“诺斯悖论”的第一个具体表现形式。
　　另一方面，政府的公共政策一般都表现出对效率与公平的权衡。然而经过30多年的体制改革之后，我国过多的经济放权以及不适当的激励使得地方政府更多的追求当地国民经济总量的增大，这自然就会扭曲效率和公平的正常关系，有些地方政府甚至单纯地为了追求效率而损害了公平。“效率优先、兼顾公平”的提法就是改革初期对效率和公平正常关系的误读。一般来说，市场追求效用或利润的最大化，对效率的追求高过对公平的诉求，这是由市场的客观必然性决定的，是客观存在的分配方向。但是，如果政府过多地追求效率，则可能会使这种客观的市场分配方向产生偏离，这种政府决定分配而不是市场客观调节分配的行为会使得收入分配更加不公平，这也是当前我国居民收入差距过大的原因之一。政府在转型过程中对经济活动的干预会明显加剧效率和公平之间的失衡，这是“诺斯悖论”的另一个表现形式。
　　中国大规模的经济体制改革产生于1978年，30多年的改革成就证实了政府以行政力量推动市场化具有一定的可行性和现实性，但是这只能局限于某些特定阶段，经济的持续增长不能一直依赖于这种模式，因为政府不能从根本上解决经济发展的动力和协调问题。随着市场的逐步完善，经济市场化程度的提高，政府主导作用的效率也将递减。在这个阶段，政府同时作为改革的推动者与被改革者，因此对政府本身的职能进行重新调整与界定也就成为继续深化经济体制改革的必要之举。
　　三、行政管理体制改革的相关建议
　　未来十年，为了实现中国从中等收入国家向高收入国家迈进的宏伟目标，中国至少需要做到以下几个方面的转变：劳动力成本的提升需要改变经济增长方式：需求结构从投资和出口转向消费；安置城市化带来的新增城市人口等等（林崇庚、斯宾塞，2011）。完成这一复杂的转轨任务，市场需要发挥主导作用，同时也离不开政府的支持。而为了实现这种转型，当前的行政体制远远不够，需要对政府进行改革。
　　“诺斯悖论”说明的是政府与经济增长之间的相互关系，政府可以选择促进经济发展，也可能阻碍经济的增长，两者之间是相辅相成的，最重要的是政府自身的改革与经济增长的需求保持一致。行政体制改革要求重新平衡政府干预和市场之间的关系，要求中央政府和地方政府重新思考自身的角色并改进行政能力，需要完成以下几方面的转变：
　　1。转变职能，做好服务型政府。从市场经济国家转型的经验来看，政府转型的核心是如何处理好政府与市场的关系，使市场和政府具有明确的边界，在各自的领域有效发挥自身作用，同时克服自身缺陷，实现两者之间良性互动。市场经济条件下，经济活动的主体由于其偏好不同、目标函数不同、各自的约束条件也不同，政府进行直接干预的时候需要非常之多的信息，这是政府无力承受的。只有通过价格这个最为有效的媒介才可能使得经济活动的主体有效地参与到经济活动之中。这就需要在市场经济条件下，政府退出一般竞争领域，通过提供公共产品，有效地运用各种财政、货币政策对市场活动进行调控，同时加强监管，间接地参与到经济活动之中，做好服务型政府，这也是未来政府行政体制改革的目标。
　　2。整合条块分割，统一政策规划。传统的计划经济中，政府负责制定一系列的经济政策以引导企业和居民的行为。经过30多年的经济体制改革，中国经济已经成为复杂多样的混合体，市场的参与者目标函数多种多样，政策制定需要海量的信息，这就需要政府在制定政策时，抛弃原来各种为战、条块分割的政策制定与执行模式，在政府部门内部进行广泛的合作。国际经验表明，这种合作如果更多地依靠价格和基于市场机制，政策规划的效果可能会更好。同时借助于市场激励的作用，制定的政策可以取得更为持久的效果，也可能获得更高的效率。
　　3。调整地方政府结构，清晰行政边界。中国改革的历史经验表明，政策要想获得良好的效果，除中央政府的强有力领导之外，还需要地方各级政府的有效运行作为支持。目前在财政领域普遍实行的“强县”体制改革，有助于简化地方政府的层级，缩短中央政府与地方实施之间的距离。尽管这些改革措施会给县级政府带来负担过重的问题，但是明确划定好行政结构、规范好各级政府的收支范围，这在一定程度上有效地明确了政府之间的职责范围，能够有效地减少“缺位”、“越位”现象。同时，由于各级城市之间存在诸如规模、行政级别之类的差异，因此还需要对行政层级制度进行相应的改革，确保城市之间能够平等地开展竞争，也相应给予这些城市在政策制定时更大的自主权。
　　4。确保正确激励，改进监督机制。为了使政府行政人员与政府政策的目标保持一致，需要给予他们正确的激励。这就需要改进这些人员的考核制度，例如对地方行政领导的考核不再局限于所在城市的GDP水平，而应该有更合理的、综合性的、结合当地实际情况的考核指标。同时政府可以考虑征集民众对政府官员和工作人员表现的反馈，通过民众来判断这些官员和工作人员的工作质量，促进他们能够更好地服务民众。
　　5。吸纳公众参与，发挥民众智慧。政府在进行政策设计、考核指标的甄选、执行监督等方面向民众广泛征求意见，对政策的设计和执行都是有益的。民众通过表达自己的意愿偏好，能够及时地将经济活动的信息反馈给政府工作人员，从而有助于改进公共服务的质量，同时抑制腐败的产生。
　　“诺斯悖论”与政府行政体制改革的关系，从西方一般理论到我国30多年的改革实践可以看出其理论含义与现实借鉴意义，这就要求在改革的设计与推进中界定好政府的职能，做到趋利避害。国务院今年部署的深化经济体制改革的内容就有一项关于行政体制改革，改革的内容包括“建立健全新设行政审批事项审核论证机制”、“开展政府绩效管理试点”、“全面推进地方财政预算、决算公开”等。去年同期出台的发改委《2011年深化经济体制改革重点工作意见》同样也包括行政体制改革。这说明行政体制改革已然成为继续深化体制改革不可或缺的一部分，并且中央政府已经就此开始了相关的行动。
　　参考文献
　　〔1〕艾登姆等。经济体制资源是怎样分配的〔M〕。北京：三联书店出版社。1987。2。
　　〔2〕道格拉斯诺斯。经济史中的结构与变迁〔M〕。上海：三联书店、上海人民出版社，1995。2。
　　〔3〕林崇庚、斯宾塞编著。中国经济中长期发展和转型一国际视角的思考与建议。北京：中信出版社，2011。7。
　　〔4〕斯蒂格利茨等。政府为什么干预经济政府在市场经济中的角色〔M〕。北京：中国物资出版社，1998。7。
　　〔5〕斯蒂格利茨。改革向何处去？论十年转轨〔J〕。经济管理文摘，2002。3。
　　〔6〕施莱弗、维什尼。掠夺之手政府病及其治疗〔M〕。北京：中信出版社，2004。8。