林拓申立：我国城乡区县重组：风险及其超越

　　摘要：城市化引发我国大规模城乡空间重构。本文在分析区县重组中体制摩擦、发展断裂、假性城市化等三大风险的基础上，进一步提出，区县重组不仅仅是政区调整，更是深层次的城乡行政管理变革，要以协同共进为导向，促进市与区职权的合理配置；以人本发展为导向，促进惠民与转型的政策创新；以质量提升为导向，促进空间与功能的逐步优化，从而积极化解并超越区县重组的风险。
　　摘要城市化引发我国大规模城乡空间重构。本文在分析区县重组中体制摩擦、发展断裂、假性城市化等三大风险的基础上，进一步提出，区县重组不仅仅是政区调整，更是深层次的城乡行政管理变革，要以协同共进为导向，促进市与区职权的合理配置；以人本发展为导向，促进惠民与转型的政策创新；以质量提升为导向，促进空间与功能的逐步优化，从而积极化解并超越区县重组的风险。
　　关键词区县重组；风险超越；协同共进；人本发展
　　一、问题的提出
　　改革以来，我国城市化发展引发了大规模的城乡空间重构。1978年至1999年，撤县（市）建区144个，城区与郊区撤并25个，区县重组平均每年7个左右；新世纪以来区县重组进程显著加快，2000年至今，撤县（市）建区98个，城区与郊区撤并14个，平均每年近10个。
　　区县重组之所以大范围展开，实与我国原有建制市的设置方式直接相关。民国时期的建制市主要采用在县的中心治所地区切块设市，形成市域被周边县域包围的“蛋黄结构”；建国后“大跃进”时期，不少大中城市为了确保农副产品供应城市，纷纷设立“郊区”建制，强化了郊区围绕市区的“蛋黄结构”；上世纪90年代，部分郊县改为县级市，更强化了“市区郊区郊市”的政区格局，导致城市化进程中市区空间拓展与资源配置等的严重受阻。如果说，这一段时期的区县重组主要为了破解“蛋黄结构”，那么，新一轮的区县重组则是城乡统筹发展下大中城市空间重构等的要求使然。2009年至今，以北京、上海、天津、重庆等大城市为先发，全国区县重组近20个，更有不少城市的十二五规划明确提出或酝酿新一轮的区县重组。区县重组的直接后果，是作为我国行政区划体系中最悠久也最稳定一级的县建制的数量不断减少（见图1）。
　　图119782011年中国县级政区数量变化
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　　诚然，区县重组有助于破解“蛋黄结构”、优化城乡空间布局、提升城市辐射带动能力，但也引发了土地过度开发、农民利益受损、地方文脉中断等诸多问题。尽管众多城市纷纷采取相应的措施，但不少城市仍未达到预期目标，区县重组潜在的风险日益引发众人关切。遗憾的是，区县重组后新的行政建制主要以“区”命名并被认为纳入市辖区体制，因而往往不在县政改革的讨论之列；新设市辖区仍有大量的农村地区，故而也往往不在城市或城区管理的研究视野之内；当前研究大多侧重于具体城市撤县建区中规划体制等具体方面，系统性的研究相对较少，究竟如何化解并超越区县重组的风险，相关研究迫在眉睫。实际上，区县重组并不仅仅是政区调整，更是深层次的城乡行政管理变革。从根本上讲，区县重组面临着体制形态、发展形态与地域形态的三大转变，12本文的研究也循此框架展开。
　　二、体制摩擦的风险及其协同共进导向的体制转变
　　区县重组首先面临的是体制形态的转变问题，即市县体制如何向市区体制转变。一般说来，相对于市辖区，县在财政、土地、规划等方面具有更大的自主性，而区县重组体制转变的难点不仅在于要逐步突破原县体制运行的路径依赖，更在于要逐步转化原县体制构架的自主权力。为此，当前的主要经验是设置一定的过渡期，先保留原县体制的部分权限，此后逐步上收。从局部过渡到全面转变，似乎是相对合理的渐进式的制度安排，但现实情况往往要复杂得多。
　　（一）体制转变的两种偏向及其摩擦风险的生成
　　区县重组中，市的层面往往以统筹性为取向，而区的层面往往以自主性为取向，区县重组的体制转变正是市与区之间两种取向不断博弈的过程，而体制摩擦的风险恰恰潜藏在这一博弈过程之中，并出现了以下两种偏向：
　　第一，体制过于偏向市所导致的“过”而难“渡”。这一偏向的特点是过于注重职权向市层面集中，这似乎加大了统筹力度，却易于出现市的职权很难履行而区的职能却无意中落空的局面，区县体制难以实现有效过渡。以镇江丹徒为例，撤县设区之初的文件要求规划管理权必须上交给市，在过渡期内，区规划局认为市规划局即将接管，对规划管理持观望态度，而市规划局对丹徒区规划管理工作也难以到位，这使得丹徒区的规划构想与规模指标等难以跟镇江市总体规划相衔接。三年过渡期临近尾声，镇江市规划局正式成立丹徒区规划分局，但由于规划权限交接不到位，规划分局只接管了丹徒区三个镇的规划管理权，其它区域的规划管理仍归丹徒区建设局负责，从而出现规划的多头管理、互相推诿和效率低下的现象，严重阻碍了丹徒区的规划和发展。3
　　第二，体制过于偏向区所导致的“融”而难“合”。这一偏向的特点是过于注重区保持大部分县体制不变，这似乎尊重了区的自主性，但县职权大量保留和市权力的难以进入，市与区之间“形合神不合”，实是将以往的市县分割内化为市区分割。体制摩擦在市管县与省管县体制下具有不同表现：先看市管县体制下，常州武进撤市建区后，采用了体制“五不变”的过渡政策，但在排污系统、天然气、公共交通、公共设施和交通路网布局等方面，中心城区与武进各有诉求又各自管理，致使市与区的实质性融合难以完成，多年之后双方依然故我。4再看省管县体制下，2001年杭州市萧山和余杭撤市设区后，由于顺延了原县级市的财政制度，省管县下两区与杭州市的财政体制并无关联，这导致了在城市重大基础设施布局和建设上，还存在许多体制性的障碍。
　　（二）以协同共进为导向的体制转变
　　破解体制摩擦的策略，是在市与区的相互制约中寻求两者职权的平衡。
　　通常的经验是，在区的部分职权上收给市的同时干部高配，当市与区在决策出现分歧时，区难以“自说自话”，市也难以“指手画脚”，这一制度安排原本是促进两者在相互制衡中趋向协调，但实际情况却并非如此。例如，南京江宁撤县建区后，江宁区的区委书记由南京市副市长兼任。在规划管理方面，尽管市与区的规划职责早已作出明确界定，但收效甚微。南京市城市总体规划提出江宁要控制工业用地扩展，成为南京环境优良的高尚住宅区，但江宁区基于自身财政及产业发展的考量，着力建设滨江经济开发区，发展加工和制造业；在公交体系方面，由于在道路相关管理费用和税费的缴费等方面存在矛盾，江宁区视南京市政公用局所属的新城巴士公司为非法营运公交企业，并多次下发违法行为通知书；而南京市政公用局又视江宁区成立的南京通盛客运有限公司为非法营运的公交公司，迟迟不对该公司发放公交运营许可证书。5从某种意义上讲，“强市”与“强区”并存的策略不见得就能够在市与区之间寻求均衡，有时反倒成为新矛盾产生的诱因。
　　表面上看，区县重组的体制转变处在市的统筹性与区的自主性的两难之间，体制摩擦的风险是难以化解甚至规避的。但实际上，统筹性与自主性并非是完全对立的，而是密切相关、相互塑造的，统筹性必须以自主性的发挥为基础，而自主性则要求以统筹性的实现为前提，正确把握统筹性与自主性相互塑造的深刻逻辑才能真正有效地促进区县重组的体制转变。而这一逻辑发展的必然要求正是市与区的协同共进乃至体制活力的激发，以此为导向的制度安排才是化解乃至超越体制摩擦风险的关键所在。
　　就此而言，宁波鄞州的区县重组自2002年至今历经10年的探索将给我们重要的启发。宁波鄞州的发展令人瞩目，2011年综合实力已跃居全国县（市、区）第11位，在经济强省浙江名列前茅。62002年撤县建区之初，在财政、规划、户籍、土地征用乃至机动车管理等保持县体制不变，但一味地保留无异于只是名义上的重组，鄞州取得成功的关键之一正是在于市与区的协同共进。例如，规划布局方面，鄞州在宁波功能区总体框架下规划南部商务区、万达商贸区、高教园区等重要功能节点；基础设施方面，宁波老城区与鄞州新城区实现道路等交通设施“无缝对接”；至于重大项目更是推进市与区的共建共享。据统计，撤县建区之前，宁波与鄞县仅有数个共建项目，撤县设区之后，这一数量提高到20多个，包括共建宁波高教园区这类大型项目，就规模与数量而言，在全国并不多见。更重要的是，宁波鄞州的体制转变注重积极性的调动并持续改进。以财政体制为例，从过渡期结束后的2005年至2009年，市、区财政实行“比例分享”体制，2010年起进一步实行分类统筹，兼顾市与区的利益关系，适当平衡负担能力，从而逐步向市辖区财政体制转换；至于乡镇街的基层财政则着力于提高支出基数和分成比例，使基层可用资金较快增长，调动基层积极性，鄞州根据不同阶段发展特点进行调适，不断增强体制的活力。
　　三、发展断裂的风险及其人本发展导向的发展转变
　　区县重组面临的另一重要使命是发展形态的转变，即县域发展如何向城区发展转变。县域发展一般是以小城镇等为支撑，以第一、二产业为主导，第三产业比重相对较低，具有乡土特色、功能完备的区域发展模式；城区发展则是第二、三产业结构优化，资本、技术、劳动力、信息等生产要素聚集，规模效应与聚集效应突出的开放性的区域发展模式。从县域发展转变为城区发展，意味着新设市辖区将面临产业结构、生活方式等的深刻转型，这也是市与区共同的发展愿景，但就这一转型进程却时常出现意外的后果，易于引发“发展断裂”的风险。
　　（一）发展断裂风险的主要表现及其成因
　　“发展断裂”的风险至少体现在以下方面：
　　一是公共服务方面。区县重组的初衷往往是促进城乡统筹发展、加快县域农村的城市化发展。于是，新设市辖区相应启动重大产业项目、交通设施等建设，这一以项目促发展、促转型的思路原本无可厚非，但基于交通成本等的考量，重大项目往往落户在近郊，而不太可能选择在远郊农村地区，这恰恰部分地强化了新设市辖区内部的城乡二元结构，相关配套服务也可能存在着某种“断裂”。例如，广州市番禺撤市建区后的广州大学城等重大项目就紧靠主城区，对于远郊的农村地区相当长时期“少有作为”。随着番禺加快转变产业结构和城市副中心建设等，“短短几年间，番禺的房地产发展得太快，导致广州很多人都去番禺买房，一些公共配套根本跟不上。”7尽管近年座落于番禺区的广州亚运城规划吸取以往的教训，同步规划教育、医疗、公共交通等设施，但仍有人认为，亚运城交通成本与生活便利程度存在不足。
　　二是城乡发展方面。区县重组后，新设市辖区相应成为主城功能扩散的主要承接地，这经常被认为将推动农村的城市化以及农村居民的非农化。事实上，部分城市在县或县级市改为区后，一些农民享受的农村医疗补助被去除，相应社保体系又尚未建立，农民生活状况不升反降。而新设市辖区政府既要领导原有的农村地区，又要承担各种新的管理职责，往往顾此失彼。至于一些城市为了在更短时间内改变发展面貌，强化中心城市的功能，利用行政手段将原来县的资源往市中心聚集，更拉大了城乡差距。8
　　三是文脉传承方面。区县重组之后，大规模的城市建设往往相伴而“生”，但历史文脉却往往相伴而“亡”。仅以地名为例，当前，越来越多城市注重通过颁布《保护名录》进行地名保护，不过，有的地方区县重组使上千年的历史地名或撤销或降格，本应受到保护的政区地名至今仍未恢复，当地居民的文化归属感难寻。例如，“南汇”在《上海市政区类地名保护名录》中属于第一等级地名，2001年和2009年，南汇分别进行了两轮区县重组，2001年撤县建区时南汇人刚刚变成了“城里人”，2009年浦东新区与南汇区合并后“南汇人”又变成了“浦东人”。文化归属摆动不定，这在原本就被称为浦东的周康地区影响并不大，但对于离开市区较远的惠南镇等地区，称为“浦东人”在身份认同上难以接受，直至今日，仍未颁布南汇地名保护的相应规定。放开来看，进行多次区县调整的地区，文化归属问题尤为突出，自新世纪以来，上海市黄浦区和南汇区、广东省广州市番禺区、江苏省扬州市邗江区和维扬区等均经历多轮区县重组，
　　已经深刻地影响到社会文化层面。显然，区县政区重组之后的重建文化认同任重而道远。
　　（二）以人本发展为导向的发展转变
　　如何成功推进县域发展向城区发展的转变，关键在于必须解决发展究竟是“为了谁，依靠谁”这一根本问题。为此，应该紧紧抓住“人”这个最具活力也是最根本的要素，以人本发展为导向，促进惠民与转型的双重推进，实现超越风险的战略创新。
　　第一，推进惠及民生的包容性发展。在撤县建区后将新增财力更多地向民生领域倾斜，实现受惠范围广泛化与公共服务优质化，而民生改善又有助于优化发展环境，吸引创新型人才的本地居住，这又为创新驱动与经济转型提供强劲动力。例如，哈尔滨市阿城区2006年撤市设区后至今，城镇低保、农村低保分别经过六轮、五轮的提标扩面，其他各项社会政策也不断提高标准，取得较好成效。9
　　第二，增进城乡居民的均等化服务。以服务城乡居民需求为导向，不仅需要基础服务设施一体化建设，促进郊区与主城区的整合，还需要在同城待遇、子女教育、医疗卫生、社会保障等方面注重地区间均衡。例如，汕头市澄海区2003年撤县建区后，由于交通设施网络所限，城市化进程仅仅是近域扩展，随着澄海与汕头城区联系愈发紧密，以往324国道的压力日趋增大。10为此，澄海在全市率先实现“乡村公交村村通”的公交运营网络，在此基础上，2011年，澄海区又进一步建设城乡一体化先行示范区，将改善民生、增进福祉作为重点任务，扎实推进教育、文化、医疗、劳动就业、社会保障等公共服务均等化。
　　第三，促进文脉传承的公众化参与。区划调整中的地名对形成区域认同至关重要，但政区地名并不是为保留而保留，而是要在城市更新中使得管理者与居民等达成一致，在区县调整之前展开地名民意调查、座谈会、听证会等广泛征询市民意见，并以此为依据来实现区县重组后的地名规划。例如，2010年北京四区并两区引发热议，据网上调查表明，高达923的网友要求保留“崇文”、“宣武”，仅有76支持“东城”、“西城”。11目前，东城崇文两区合并后，除了区级行政建制的名称改变以外，原崇文区的地名被完整保留，一些有影响力的地点、单位、老字号均保留原名，部分东城区的地名还增加了“崇文”字样，引导开发商申请具有浓厚崇文特色的楼宇小区等，这样的文化保护是很值得借鉴的。
　　四、假性城市化的风险及其质量提升导向的地域转变
　　区县重组尤其是撤县建区之后，原县域大量的农村地区也改为区的建制，这种“假性城市化”或“建制城市化”表面上扩大了城市体量，却掩盖了我国城市化的实际程度，常为人们所诟病。实际上，地域形态的转变是区县重组面临的又一重要使命，但地域形态的转变并不是一味追求城市体量的扩大，更要以质量提升为导向，促进空间与功能的逐步优化。城市质量涵盖经济、社会、文化等多方面内容，囿于篇幅限制，在这里，本文着力探讨如何以质量提升为导向，促进区县重组相关的行政区划调整。
　　第一，充分发挥行政中心的集合效应。区县重组进程中行政中心的选址显得格外重要，撤销区政府、迁移行政中心可能导致区域服务水平下降，为此，行政中心应当要在城乡空间变化、资源配置、公共服务等方面起到积极的辐射作用。例如，无锡市2000年撤锡山市分设惠山、锡山两区，2003年惠山区行政中心由原第一大镇洛社镇迁移至堰桥镇。这次调整可谓一举多得，一方面洛社镇经济较为发达，城镇发展较为成熟；另一方面，堰桥镇位于无锡市和江阴市发展轴线的中心，也是城区向北空间拓展轴线，行政中心的迁移，巧妙地利用了这一战略区位，促进了城区发展。如今，以堰桥镇为基础建设的惠山新城已成为无锡的次中心之一，随即而来多条地铁汇聚于此，交通枢纽、主干路网、生态景观、安居房等大型基础设施建设如火如荼，成功提升了城市发展质量。
　　第二，科学构建区域的政区格局。一般认为，方形、六边形的政区形态为最优，从中心区位向四边的通达性最佳，缩短管理距离，大大提高了行政效率。12不仅如此，政区格局的科学构建还应重视与区域战略布局的良性互动，从而更有效地促进产业、人口、设施、服务等合理配置。
　　就区县政区而言，2006年黑龙江省哈尔滨市通过区县重组使城市空间结构由以往“东西”向转变为“南北”向，构筑“大哈尔滨”城市格局，对城市质量提升具有重要的促进作用。在产业转移方面，“东北老工业基地改造”促使老城区工业企业、旅游产业向新设市辖区迁移；在统筹城乡方面，郊区两个市辖区转移劳动力数十万人，占全区农村劳动力三分之二；在流域治理和环境保护方面，政区调整将两条松花江的主要支流纳入管理，加快了在上游建立污水处理厂的进程，为有效开展流域治理和环境保护工作提供有利条件，至于部分企业和学校搬迁后的土地也直接转为公共绿地或公园，城市宜居水平得到提高。
　　就基层政区而言，宁波鄞州2002年撤县建区后的次年，就将原来位于市区的县域行政中心迁到辖区内，从而实现经济重心与行政中心的整合。与此同时，着力构建开放型的基层政区格局，2003年，鄞州紧靠市区的三镇改设街道，2008年，其中的两个街道再划分为四个街道，2012年其中的一个街道再次一分为二，由此形成放射状的基层建制格局，有助于城区功能、交通框架等优化。目前，鄞州区行政中心所在新城区已形成核心商贸圈、中央商务区、行政中心区、高档住宅区、高教园区和高新技术产业园区的“六大功能区”，而周边的中心镇则进一步扩大职权，调动了镇乡街道发展积极性，至于中心村则强调人口、产业、居住三集中，从而更有效地推进空间与功能的双重优化。
　　第三，处理好调整速率与发展速度的关系。行政中心、政区格局等调整有助于空间与功能优化，但地域形态的转变并不是一蹴而就的，为此，根据城市化发展速度，合理选择政区调整速率至关重要。例如，江苏南京市江宁县2000年底改区后，不是像有的区县重组后乡镇调整“一步到位”，而是从行政中心的东山镇开始，进行七轮的撤镇设街，形成适应城乡统筹和产业发展的放射状格局。江宁区改区后次年，行政中心就改设多个街道，有助于区政府对行政中心的城市管理。与此同时，中心城区通过旧城改造来疏散老城区人口，外围地区通过城镇规划调整、公共设施建设、住宅兴建等推进人口集聚和合理布局，从而加快了外围地区城市化进程，提高了经济社会发展水平。2006年，江宁区转变其空间发展战略，确立以东山新市区为核心，在外围的禄口、汤山、滨江三个新城为重点的“一核三元”结构，使城市建设重点继续向江宁外围延伸；就在这一年，江宁区新城所在的街道都街镇合并、扩大幅员、增加空间，被撤的街镇所在地统一设置区域性办事机构“行政事务管理服务中心”，方便居民办事；街道的幅员形态也相应调整成放射状，形成适应城市发展战略的空间格局。2008年，江宁率先编制《江宁区城乡统筹规划》，主要包括优化产业功能布局、健全城乡一体的利益共享机制、建立城乡统一的建设用地交易市场，等等。除了在空间与功能上的优化以外，政策创新也稳步推进。2010年的相关调研仍发现，社保、户口等政策“南京、江宁有别”，部分江宁区居民感觉并没有变成“南京人”，“假性城市化”的风险依然存在。不过，自2010年7月起，南京就下发相关文件，在统筹城乡充分就业和完善城乡社会保障制度方面实现“同城同策”和“同城同待”，从而加快推进全域统筹城乡一体化发展。显然，这一渐进性推进地域形态转变和相关政策创新是值得肯定的。
　　当然，区县重组进程中地域形态的转变并不是为了消灭农村与农民，也不仅仅是行政中心集合效应的发挥、政区格局的科学构建等就能解决的，还需要户籍制度、社会保障、集体经济产权制度改革等的制度安排，而以质量提升为导向促进地域形态的深刻转变，才能真正积极化解并超越区县重组的风险。
　　五、结论
　　面对当前区县重组所出现的诸多问题，已有不少学者认为应该及时制定和完善“市辖区设置标准”等，以期作出进一步的规范。民政部《市辖区设置标准》（征求意见稿）早在2003年就已提出，至今仍未见正式文件的颁布。实际上，与其说，当前区县重组的问题部分原因是由于国家相关制度缺失所导致的，还不如说，这种制度缺失的本身恰恰反映了区县重组问题的不确定性和复杂性。
　　放远来看，区县政区的改革并非不受重视，却总是“走走停停”，经历了三轮变化：第一轮是1954年和1963年针对城市与郊区关系相继颁布了《关于调整市郊区行政区划应注意事项的通知》、《关于调整市、镇建制，缩小城市和郊区的指示》等，直接导致城市“蛋黄结构”格局和郊区范围变动等；第二轮是1983年和1986年等针对市领导县等相继颁布《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》和《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》，引发了县划入市域及其后的县改区现象产生；第三轮则是20世纪80年代末和90年代初关于设市标准的探讨，导致县改县级市的大量出现，直到1997年才偃旗息鼓。此后，由于暂时冻结撤县设市工作，不少城市纷纷将目光投向“撤县改区”，致使国务院在2006年左右决定收紧县市改区审批工作，但最近又逐步放开。显然，区县政区改革正是在国家战略与城乡发展等的不断变化中艰难前行。
　　为此，我们不仅要注重制度规范对于区县重组约束与引导的重要作用，更要重视地区差异、城市特点、政府关系等等变量之间错综复杂的动态关联。事实上，当前区县重组必须面对体制形态、发展形态与地域形态这三大转变，而其中潜藏着不同的风险，超越风险需要形成相应的策略，而策略选择与安排的关键在于究竟确立怎样的导向。如今，随着省管县体制正逐步深化和众多城市十二五规划正逐步落实，区县政区改革又将面临着新的挑战，本研究所作的努力正是期待能对我国区县重组的发展逻辑、潜在风险和制度创新等更为深入的探索有所裨益。
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　　（作者：林拓，华东师范大学中国现代城市研究中心教授、博士生导师；申立，华东师范大学中国现代城市研究中心博士研究生，上海200062）