秦前红：从高速公路免费通行来看行政决策之科学性

　　国庆期间7座以下客车高速公路免费通行（以下简称高速公路免费通行），是本届政府在卸任前释放的一次政策红利，其目的是既示好于民众，又能刺激国庆黄金周的旅游消费，以坐收一箭多雕之效。姑且不论本项决策实施的前两天，在全国多地涌现的巨堵问题使其良好的初衷大打折扣。单以决策过程和决策程序而论，此项决策即存有诸多值得检讨反思之处。
　　本次行政决策来势迅猛，事先似乎并无足够的征兆，也好像缺乏公开征求意见和充分酝酿发酵的过程。作为一项影响数亿兆国人和成千上万企业权利、生活环境乃至命运的行政决策，如此匆忙仓促，似显太过草率。
　　享有高速公路收费权的企业，其经营收费要么有着法律法规依据，要么经过有权行政部门依法核准，或者有着契约上的依据。政府遽尔宣布免费通行，无疑将影响高速经营公司的收费权益。此项政策违反了行政许可法上的信赖保护原则，损害了基于特许经营协议所产生的预期收益。因为国家财力有限，高速公路的建设有着各自不同的类型，也牵涉政府与企业、中央与地方、企业与公众等多维的利益关系。如政府还贷公路免费，是中央拿地方的利益去送礼；经营性公路免费则是政府拿企业的利益去送礼。此种做法既可能损害宪法、法律规定的调动中央、地方两个积极性的原则，也违背了宪法、法律关于公民、企业的财产权及经营权应该受到严格保护的规定。有人认为高速公路在建设和经营中存在的诸多的不良，如拖延归还银行贷款，故意放大经营成本，以此来延长收费经营期限，恶意勒索民众、绑架政府，从而获取高额的垄断经营利益。高速公路经营者既在道德上不受同情，又作为政府特许经营的公司，应该承担公共义务。故免费通行政策似乎无愧挑剔。平等保护是法治一项最重要的原则，无论好人还是坏人，其正当利益应受法律的普遍性保护，这是法治所应具备的良好质素。以泛道德主义的立场来主张取消高速公路经营者的正当利益保护，殊不可取。政府特许经营公司固然应该承担为了公共利益而减免收费的义务，但如何减免，减免期限、减免幅度也应遵循正当法律程序而定，而不是被缺乏深思熟虑的行政冲动行为恣意摆布。此次政府一直在高调宣传免费决策之于民生的重大政治意义，回避免费决定对相关企业的权益影响，也避而不谈补偿问题。这是综合各种表象后得出的一种整体观感。至于政府与企业私下是否有沟通，是否已达成默契，企业是否自认损失，政府是否通过其他途径给予补偿等，则因行政决策的信息缺乏透明性而无从得知。在中国这样一个高行政权力本位的社会里，企业似乎很难对一项裹挟了表面上道德正当性的行政决策公然表示反对。既是免费通行，但在启动政策实施的初期，各个收费窗口依然采行了发卡、收卡放行的作法，则是此举看起来诡异而不合情理。它不仅延缓了车辆通行速度，而且加重了收费工作人员的人力付出。其目的是单纯为了数学统计的需要，还是要作为今后与政府收费机构谈判上缴费用减免的依据？或者只是一个习惯性的路径依赖？委实令人无法揣度。任何行政决策在出台之初，必须考量该项决策的可操作性和执行配套措施等一系列执行细节问题。粗放式的行政决策可能使一项初衷良好的决策在结果上转换为“馊主意”。交通部直面免费通行前两天出现的严重交通拥塞问题，应急式地宣布，自4日起各收费窗口必须抬杆放行，不得再发卡收卡影响通行速度。但此项决定依然有头疼医头之嫌，缺乏系统整体的制度安排。比如，对于那些在进站仍然在免费期之内，而出站时过了免费期的车辆如何处理，在此次紧急通知中并无说明。对于由此可能引起的争议乃至冲突及造成的交通滞缓似乎也无足够的处置预案。另外，免费通行的发布主体是国务院，抬杆放行的发布主体是交通部，这两个主体之间权限、程序衔接也是一个值得研究的问题。国务院依法行政五年纲要发布不久，它本可以依循该纲要的要求，借由国庆免费通行这个契机，树立一个依法行政的典范，谱写本届政府精彩的尾曲。惜乎对人治作法的习惯性依赖，致使此次行政决策留下太多令人叹惋之处。
　　高速公路免费通行政策的另外一个制度商榷的层面是此项政策的普惠范围。虽然未必拥有小车的人均为富人，但从平均的概率来看，他（她）们是社会中经济状况稍好的一族这样的判断应该能被大众认可。而那些赶乘公交大巴或驾运社会亟需的食品、蔬菜的司机，相对而言经济地位似乎更弱势许多，却不受该项政策的阳光普照。正所谓最需要照顾的人却被排除享受公共政策的红利。一项普适性的政策，如关乎人们的财产、自由，则应体现最大的分配正义。理想的行政决策应该体现一个经济学意义上的帕累托改进。退而论之，如不能使得社会的每个人都从中获益，那至少应该是社会最弱势和社会最大多数人能够蒙受恩惠。此次免费通行的行政决策由于是一个临时性的安排，它必然导致高速公路收费公司预定要得到的收益因此而减少，从而可能影响收费公司向相关政府上缴利税任务的完成。这部分损失，若全部由公司自行承担，则无疑侵害了公司的合法产权。若由公司自行承担一部分，国家财政补贴一部分，则其实就是部分人受益的一项政策，却让全体纳税人为之买单。高速公路本来应该体现公益的性质，并有政府依法建设、经营、维护、管理。但因为政府财力有限，过去很长一段时间内，政府都采行引进社会资本的办法来加快交通路网建设，并借此拉升中国经济发展。商业资本逐利天性和国有垄断食利自肥的表现，使高速公路公司在国人心中严重形象不佳，政府并未斟酌情势节制资本的贪婪则加剧了老百姓的怨愤。有汽车社会，无汽车文明，部分国人出行中的种种劣迹，喜欢一窝蜂扎堆式出游造成的交通困境，等等。上述都可能遮蔽了免费出行行政决策自身的瑕疵，从而使我们再次忽略行政决策中的制度改良和制度创新问题。
　　古人云：治大国若烹小鲜。在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，任何一项政策的出台都会兹事体大、影响甚众。因此如何稳妥精致地决策，换言之，如何做到决策的民主化、科学化、法治化，实在是一件需要慎之又慎的事情。作为大权在握的行政公职人员，应该时常保有对法治的敬畏，对民主决策科学的尊重。惟其如此，才能使其所言所行真正有利于苍生社稷。