熊易寒：整体性治理与农民工子女的社会融入

　　摘要：农民工随迁子女实际上是城市第二代移民，他们能否融入城市社会是公共管理的重大议题，但当前政府应对这一问题的举措过于碎片化。本文系统地分析了农民工子女融入城市社会的主要障碍，并基于整体性治理的思路，提出具有可操作性的政策建议：首先，必须建立跨部门合作的机制和平台；其次，帮助农民工子女克服升学和就业瓶颈；再次，要积极鼓励社会组织参与合作治理，为农民工子女提供教育和社会服务；第四，少先队、共青团组织应当加强对农民工子女的关怀和吸纳；最后，以社区和学校为主要平台促进农民工子女社会融合。
　　一、城市第二代移民的社会融入与公共管理
　　在当今世界，第二代移民的社会融入是一个普遍性的问题。在城市化、现代化和工业化的过程中，大量农村人口（对于发达国家则是外国移民）涌入城市，他们往往成为城市经济发展中的廉价劳动力。研究者发现，尽管这些（第一代）移民的收入水平、生活质量、经济社会地位与原城市居民有一定差距，但他们通常不会做社会的横向利益比较，而是做自身的纵向利益比较，因此他们通常有比较积极的社会态度，1一般并不预期与迁入地的居民有完全相同的权利地位。第二代移民则不然，他们缺乏农村生活的体验，对于生活满意程度的参照主要是城市居民的生活，一方面具有更强剥夺感，另一方面强烈地要求自身权利地位的垂直上升。2在这种心理预期下，第二代移民对于不平等缺乏忍耐，在成长过程中往往采取一些比较激烈的对抗性行为，来直接或间接地表达他们的不满或平等诉求。所以，第二代移民的失范行为较多。3
　　在当前，我国同样存在一个庞大的第二代移民群体。据统计，2010年全国有超过2000万农民工随迁子女，其中有1167万学龄子女在城市接受义务教育。农民工子女和新生代农民工已经是“回不去的一代”，他们大多是“城市化的孩子”，生于城市，长于城市，没有务农经历，与乡土社会缺乏文化纽带和情感联系，他们不可能像父辈那样往返于城乡之间，而倾向于定居城市。中国青少年研究中心一项研究显示，50岁以上的农民工只有15的人想在城市定居，4050岁的数据为21，3040岁的为37，2030岁的为45，20岁以下的高达61。4如果数以千万计的农民工子女无法融入城市社会，那么必然会影响到国家长治久安与可持续发展。从这个意义上讲，农民工子女的社会融入是考验中国政府尤其是城市政府治理能力的一个重大议题。
　　以往对于农民工子女的研究，以社会学、政治学、教育学为主，主要是从社会互动的角度来研究农民工子女的社会融入，而本文则基于公共管理的视角，更为关注制度设计和公共政策，因为农民工子女能否融入城市社会，不是简单地取决于他们个人的能力和愿望，或者城市主流社会对他们的接纳程度，而是由户籍制度、社会保障制度、流动人口管理制度等一系列制度安排所决定的。虽然各级政府高度重视农民工子女的社会融入问题，但是，当前城市政府还缺乏整体性的解决方案：农民工子女问题涉及多个职能部门，但各部门之间缺乏协调，其政策和行政行为存在碎片化现象。笔者认为，整体性治理有助于农民工子女更快更好地适应城市、融入城市。
　　二、农民工子女融入城市社会的现状与障碍
　　首先，农民工子女难以通过教育途径提升自身的社会经济地位，融入城市主流社会。
　　近年来，为了更好地保障农民工子女的受教育权利，我国公办学校逐步向农民工子女开放，义务教育阶段农民工子女就读于公办学校的比例逐年递增。例如，截止到2009年底，在上海接受义务教育的外来流动人口的子女总数达42万人，其中有665的孩子就读于全日制公办中小学和民办学校，比2008年提高了93。5不过，对农民工子女受教育权利的保障仍存在不少盲点：首先，开放公办学校仅限于九年义务教育阶段，学前儿童的入托难、入园难，初中毕业生的升学难等问题日益突出，却没有引起教育部门的足够重视；其次，公办学校对农民工子女的吸纳以“数字”为中心，即片面重视就读比例和人数的增长，忽视农民工子女进入公办学校后的社会融合与学业成就。
　　笔者的调查发现，初中三年级是农民工子女的重要分水岭。当前的城市公办学校仅在义务教育阶段向农民工子女的开放，而现行的教育制度、高考制度以户籍制度为基础，导致农民工子女在初中毕业时进退失据，处于就学就业的两难境地：如果选择在上海升学，目前只能进入中专、技校或职高。2008年上海的中职、中专向农民工子女开放，免学杂费、补助生活费，但农民工家庭反应较为冷淡，近3年的招生指标均有剩余，其症结在于当前职业教育、技术教育的社会评价较低，不能为农民工子女提供向上流动的就业机会。如果回到家乡念高中，一方面，农民工子女将不得不与父母分离，寄居于亲戚朋友家，不仅需要付出极大的经济成本，而且需要承受因分离而带来情感代价；另一方面，与上海的教材和教学方式与家乡的学校存在较大差异，这些学生回去之后也存在学业不适应的问题。由于升学困难，大部分农民工子女在初中毕业之后选择直接打工，一部分人甚至成为街头混混。当前农民工子女问题的关键已经不是义务教育阶段的受教育权利问题，而是“初中后”何去何从的问题。
　　其次，农民工子女在居住、教育、就业等领域均面临社会排斥，与城市居民特别是同龄人缺乏社会交往。
　　笔者在调查中发现，无论是在学校还是社区，农民工子女都很少有机会与城市同龄人交往。其原因在于，虽然农民工子女就读于公办学校的比例越来越高，但是大部分学校对农民工子女单独编班，甚至作息时间也与本地学生的班级彼此错开，以至于农民工子女与城市同龄人甚少接触；在社区层面，农民工聚居区与城市社区更是相互隔离，农民工家庭大多集中在城中村或城郊结合部，他们与一部分城市居民是租客与房东的关系，而不是邻里关系，因为房东通常已经搬离社区，农民工聚居区的人口结构高度同质化。进入劳动力市场之后，农民工子女所从事的工作也集中在次级劳动力市场，以低收入的3D（difficult，dirtyanddangerous）工作为主，与本地居民缺少职业上的交集。今年的英国移民大骚乱和2005年法国巴黎骚乱启示我们：移民群体与主流社会相隔离可能会产生极其严重的政治社会后果。6
　　最后，农民工子女的价值观与主流价值观存在一定的偏离，这也在一定程度上妨碍了他们与主流社会的融合。笔者通过问卷调查考察了农民工子女的价值观，内容主要涉及金钱观、平等观、公平观、集体观、知识观、政治观。问卷要求受访者对14个观点进行判断，选项15分别代表“完全赞同”、“赞同”、“部分赞同”、“不赞同”、“完全不赞同”5个选项供选择。我们将这5个选项依次赋值为1、2、3、4、5，用平均值来代表受访者对观点的“赞成度”，数值越小表示赞成度越高，数值越大表示赞成度越低。我们还设定了一个参考值，其代表的是主流价值观，也就是我们的主流社会就这些观点所公开表达的立场，“赞成度”越接近参考值，就表示同主流价值观越一致，反之则越偏离。问卷统计结果显示，与城市儿童相比，农民工子女与主流价值观还是表现出一定的疏离。在14个命题中，城市儿童有11项同主流价值观最为接近，仅有一项与主流价值观相距最远。公办学校的农民工子女有3项同主流价值观最为接近，而农民工子弟学校的学生则与主流价值观存在更多的疏离，非但没有一个观点与主流价值观相近，而且有多达9项与主流价值观差距最远。7
　　三、以整体性治理促进农民工子女的社会融入
　　整体性治理（holisticgovernance）着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。8整体性治理主要针对新公共管理在实践操作中的不足而提出，其理论与方法基础是整体主义和新公共服务理论。9整体主义理论与整体性公共治理理论，与个体主义和管理主义相对立，后者造成了公共领域的破碎化，表现为公共产品供给的组织属性多样化、决策执行系统的持续分化以及公共行动者动力分散化。10
　　笔者认为，当前城市政府在解决农民工子女的社会排斥问题上，虽然出台了一些政策和举措，但教育、人力资源、社会保障、人口管理、住房建设、团委等相关部门缺乏协作机制，各项政策缺乏整合与配套，有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌。而农民工子女的社会融入涉及教育、就业、居住、社保等多个领域，任何单一的部门、单项的政策都难以解决这一问题，必须跨部门合作。
　　各级政府也意识到了跨部门合作的必要性，从国务院到地方政府都成立了农民工工作联席会议。以上海市为例，农民工工作联席会议的成员单位涵盖发展26个党政部门和群众团体，几乎是一个“小政府”。但是，联席会议是政府非常设机构，无法定授权，其办公室挂靠在人力资源与社会保障部门之下，不行使具体行政管理的职权，职能和权力有限，其作用发挥往往取决于分管领导的重视程度与协调能力。从目前来看，联席会议在推动农民工子女问题上的跨部门合作方面作用有限。
　　首先，必须建立跨部门合作的机制和平台，确保农民工子女相关公共政策的有效性与整合性。
　　当前各个政府部门在制定与农民工子女相关的政策时，很少会事先进行跨部门的沟通、论证，导致相关政策整合度较低，缺乏配套措施，效果不佳。行政学的研究发现，政府管理的“碎片化”会产生诸如推诿责任、目标冲突、重复浪费、缺乏沟通、各自为政等问题。譬如，农民工子女的受教育程度与他们的就业状况是密切相关的，但前者由教育部门负责，后者归人力资源与社会保障部门管理，两个部门之间不存在联动机制。事实上，政府不能简单地把这些孩子推向技校、中专，更应该为他们拓宽向上流动的空间，这不仅需要教育部门的努力，也需要人力资源与社会保障部门提供一些相应的配套措施：建立更加完善的技工职级制度，保障级别较高的技工有望过上中产阶层水准的生活，让有潜力的年轻人乐意投身技工领域。
　　跨部门合作是我国行政管理体制的“老大难”问题。在当前的体制下，上下级政府之间的关系主要依靠行政命令进行协调，相对高效；而平级的部门之间缺乏制度性的协作机制，容易出现相互扯皮、推诿卸责或政出多门的情况。依据整体性治理的理论和实践，可以尝试将“农民工工作联席会议”升格为“农民工工作委员会”之类的综合性决策机构，负责对农民工、农民工子女相关的政策进行目标整合和组织整合，避免政策效果相互抵消，提高政策的整合度。
　　其次，大力办好职业教育，逐步开放高中教育，解决农民工子女的“初中后”教育和就业问题，为他们提供多元化的上升通道。
　　只有办好职业、技术教育，农民工子女才会乐于接受中职教育。当前我国的职业教育仍然沿袭了计划经济时代的办学模式，师资、技术和专业设置难以适应市场需求，导致职业教育对企业和学生都缺乏吸引力。技工教育的发展则受到体制和观念的双重束缚，一方面，由于不属于学历教育，缺乏社会认可度，各级政府也不甚重视；另一方面，技工教育归人力资源和社会保障部门管理，无法进入教育部的招生平台。在这种形势下，鼓励行业龙头企业进军职业教育和技工教育市场，坚持以市场为导向办学的同时，加大公共财政对职业技术教育的扶持在，这样既可以盘活现有的教育资源，又可以提升农民工子女的人力资本存量，增强他们在就业市场的竞争力。
　　从长远来看，农民工随迁子女就地参加中考、高考是大势所趋。目前农民工子女已经可以进入“三校”（职校、技校和中专），但进一步的上升渠道是淤塞的，应该让“三校生”通过高考进入高职院校或普通高校的高职专业。当前农民工子女无法就地升入高中，一个最主要的障碍就是高考制度，这是一个全国性的制度安排，分省考试、按计划名额录取，这使得异地高考不仅难以操作，而且可能诱发高考移民，来自本地居民的阻力也非常大。2012年全国“两会”已经为“异地高考”开启了“政策之窗”，各地应该根据自身实际情况制定具体政策；为了限制高考移民，可以设立一定的准入资格，譬如出生地为上海或在上海接受中小学教育，父母在上海定居时间达到一定年限，等等。
　　此外，农民工子女的上升通道不应该仅限于教育，还应当包括职业晋升通道。在当前我国，一方面是技工人才短缺，
　　另一方面技术工人的社会地位偏低。可以考虑恢复“八级技术等级制”11，让包括农民工在内的工人有向上流动的可能性。这样不仅有助于激发工人的工作积极性，提高职业技术教育的社会吸引力，而且有助于我国的产业升级和经济发展。
　　再次，要积极鼓励社会组织参与合作治理，为农民工子女提供教育和社会服务。
　　合作治理是当今世界公共服务体系发展的最新趋势。12由政府单方面提供公共产品和公共服务，往往会耗费更多的社会资源，也不利于专业化的发展。而通过公私合作伙伴（PublicPrivatePartnerships）提供公共服务，能够弥补政府资金不足、专业技能缺乏、资源整合能力较弱等缺陷。合作治理的兴起，使得行政命令式的供给方式逐渐被基于竞争性契约的市场调配方式所取代。13
　　合作治理强调治理主体的多元化。合作治理要求包括政府机构、企业组织、社会组织在内的多元主体参与公共管理和公共服务，在平等的前提下共同参与社会治理。合作治理不是一种世界性的潮流，也契合了我国社会管理创新的要求。胡锦涛同志指出：要“积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。14
　　社会组织是政府和市场之外的第三部门，可以弥补政府和市场的不足，为社会提供公共服务。目前，在上海从事农民工子女教育的社会组织主要有以下四个类型：一是社工机构，譬如浦东的乐群社工服务社，一般与地方政府有紧密的合作，采取驻校社工等形式为农民工子女提供专业的心理辅导和情感支持；二是“民办非企业单位”或“社团”，譬如久牵志愿者服务社、热爱家园青年志愿者协会，这一类组织大多由草根组织发展而来，独立性较强，有一套相对完整的组织理念，为农民工子女提供公民教育、艺术教育、课外辅导等服务，与农民工子女及其家庭均有紧密的联系，资金来源主要包括政府购买服务、公益基金会和企业资助；三是私募公益基金会，譬如南都公益基金会，除了出资创办招收农民工子女的“新公民学校”，该组织也为各类NGO和公益项目提供资金支持，在一定程度上，具有社会组织“孵化器”的性质；四是各种具有境外背景的NGO，如“牵手上海”、打工子弟爱心会，这类组织由外籍人士发起或创办，主要在企业白领和大学生群体中招募志愿者，与本土NGO相比，它们的组织化、制度化程度更高，专业性更强，组织规模更大，活动经费更多，资金来源以外资企业和海外基金会为主。
　　笔者认为，社会组织应当得到政府的大力扶持。民政部最近已放宽社会组织的注册门槛。公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织不再需要挂靠单位，但这只是第一步，接下来还要为社会组织提供资金支持。美国非政府组织80的经费来自政府部门，荷兰更是高达90。今后可以加大对服务于农民工子女的社会组织的支持力度，它们与农民工子女的联系最为紧密，能够深刻地影响农民工子女的价值观、政治态度和行为模式。简言之，政府部门通过政策扶持、经济资助等方式，鼓励社会组织为农民工子女提供各项社会服务，既可以提升城市公共服务的质量和覆盖面，又可以促进社会组织的发展。
　　第四，少先队、共青团组织应当加强对农民工子女的关怀和吸纳。
　　笔者在对上海市多所农民工子弟学校的调查中发现，这些学校的少先队、共青团组织名存实亡，也没有公办学校常见的各类学生社团；相反，这些学校存在不少学生帮派，逃学、早恋司空见惯，打架斗殴时有发生。少先队、共青团组织应当更多地关注农民工子女，加强农民工子弟学校的组织建设和社团文化建设，从情感上关心农民工子女、在思想上引导农民工子女，以组织化的方式弘扬社会主义核心价值观。此外，在价值观的引导方面，要避免过多的价值灌输和道德说教，运用电影、游戏、音乐、故事、阅读、志愿者活动等间接手段进行价值熏陶。我们的调查发现：采用启示性的道德教育和具体的道德实践对农民工子女进行教育，其效果要比抽象的道德教育更为明显。
　　最后，以社区和学校为主要平台促进农民工子女社会融合。上海的街道、乡镇都建有社区活动中心（包括社区图书馆、社区学校等），但不少活动中心利用率并不是很高，存在资源闲置的现象。可否考虑向农民工子女开放社区图书馆、社区学校，使他们有一个固定的、良好的环境开展课外活动？考虑到这样一来会增加学校、社区的人力成本和管理责任，不妨鼓励社会组织与社区、学校进行合作，在政府的资助下建立“晚托班”。这样可以一举多得：其一，学校和社区的公共资源得到了充分利用，降低了闲置率；其二，不同于久牵志愿者服务社、热爱家园等社会组织，仅仅面向农民工子女，学校和社区是向所有社会成员开放的，有利于农民工子女与城市居民和同龄人进行接触、交往，从而促进社会融合；其三，农民工子女的课外活动有了正规场所，减少对网吧、青少年“帮派”等不良环境的依赖，使他们健康快乐地成长；其四，社会组织也有了更为开放的平台，可以更为有效地开展工作。
　　四、结论
　　仅仅在义务教育阶段开放公立学校还远远不够，单纯的教育吸纳对于促进农民工子女融入城市社会的作用甚微，现行的教育体制无法为农民工子女提供足够的生活机遇和上升空间。由于城市社会对于农民工子女及其家庭的排斥是制度化的，如果就业、社会保障、高等教育等领域的歧视仍然存在，那么义务教育阶段的吸纳将难以产生正面效果。
　　任何一个政府部门，任何单一的政策，都无法从根本上解决农民工子女问题。要真正解决这一问题，必须有一个整体性的解决方案。在制度层面，需要教育、民政、社保、住房、公安、团委等部门通力合作，尽可能消除对农民工子女的制度性歧视，实现公共服务的均等化；在社会层面，要促进社会融合和社会平等，促进城市居民与外来人口的和谐共处；在经济层面，要致力于打破二元劳动力市场的分割，消除就业壁垒，实现同工同酬。15
　　最为根本的措施，是以城市移民政策逐步取代流动人口管理政策，实现基本公共服务的均等化。流动人口的治理逻辑必须让位于城市移民的权利逻辑。也就是，必须放弃那种将流动人口排除在“我们的”城市之外的治理逻辑，代之以更为积极的权利的逻辑16，即把农民工及其子女视为城市的新成员，承认其享有与城市居民同等的公民权利。这样才能实现中国社会的长治久安，才能走上一条更加健康、更加和谐的城市化道路。
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