周玲明：当前中国政治控制型社会管理方式问题与调整

　　“社会”二字是我们经常说起的，在我们很多人眼中，走出家庭，离开学校，参加工作，就认为是步入社会了。毫无疑问，像其它社会科学的概念一样，“社会”一词在不同的社会科学领域含义是不一样的。不同的社会学科给出的“社会”定义更多的体现出了本学科理论体系的特征。一般意义而言，政治、商业领域之外则是社会领域。在政治领域，权力扮演着核心角色。在商业领域，资本则起着主导作用。从这个角度来讲，社会所涵盖的领域非常之广，几乎包括了所有人。社会由此也成为公民非常重要的活动领域，公民在社会中就成为了一个社会人。当社会领域逐渐相对独立于政治和商业领域时，社会管理问题就会突显出来。对社会进行有效管理，对于政治、商业机制的正常、高效运作具有重要支撑作用。如果社会领域管理混乱、社会人冲突不断，那么负面影响必定会溢出到政治和商业领域。
　　在中国封建时代，由于皇权和官僚集团支配整个国家，封建自然经济占主导地位，商品经济极不发达，人们活动范围异常狭小，人与人之间的联系比较少，因此，社会空间就非常小，几乎不存在相对独立、具有较大规模的社会领域。在封建时代也就谈不上什么社会管理。直到中国步入近代，随着西方文明的进入以及近代工业有了一定的发展，社会领域才有所突破，形成了一定的规模。但是由于政治领域仍然是核心领域，实现民族独立和国家富强仍是中国的首要目标。无此目标的实现，社会领域的发展就举步维艰。当各大政治势力集团都忙于政治斗争甚至武装斗争时，社会管理也就无暇顾及。新中国成立后不久就进行社会改造，一方面将全国范围内的经济活动纳入国家计划，另一方面也将人们的社会生活纳入了政治权力的严密控制之下。由此，中国建立了一个典型意义的极权社会，政治权力全面渗透经济和社会领域，经济活动和社会活动受到政治权力的严密监控。此时，中国已经不存在政治学意义上的社会了。
　　改革开放后，随着商业活动的逐步复苏以及极权控制的弱化，社会领域才逐步得以恢复。经过30余年的改革开放，社会领域逐步壮大，社会活动范围和空间得到了大幅度的拓展。尤其是中产阶级逐步形成，规模不断扩大。但与此同时，利益主体多元化和利益格局复杂化，社会群体出现了一定程度上的分裂和对立，社会内部的冲突、社会与公共权力的冲突、社会与党权的冲突以及社会与资本的冲突急剧增加，给执政当局造成了巨大压力。因此，执政当局的维稳政策也日趋严厉。
　　社会领域的壮大并不意味着社会领域里的活动规则就自动确立，相反，在中国这样一个政治权力主导社会和商业领域几千年的国家里，到目前为止，社会自治能力仍然比较弱，政治权力仍然掌控着社会领域，即使这种掌控在很多方面趋于弱化。执政当局经过不断摸索逐渐形成了政治控制型的社会管理方式。当前，社会力量、政治权力、资本之间冲突不断，日益威胁整个国家的社会稳定。因此，旧有政治控制型的社会管理方式演变为目前的暴力与金钱维稳，强硬和控制色彩日趋浓厚。政治控制型的社会管理具有以下特征：
　　首先，政治权力对社会领域保持着较大程度的参透和控制。文革结束后，政治权力对社会的极权控制才逐步瓦解，政治权力对社会的参透和控制有所松动。但是出于维护政治秩序和保持社会稳定的目的，政治权力对社会集权式的参透和控制仍然延续了下来。最突出的表现就是政治权力控制着名义为社会自治机构实为官僚机构的许多社会自治组织以及严格控制新的社会组织和团体的建立。政治权力对集会、游行示威、结社自由、言论自由的严格限制，严密地控制着社会领域及其活动。
　　由于政治权力与社会之间的关系尚未理正，政治权力实际上凌驾于社会之上，而不是政治权力所宣传的那样其合法性来源于社会。在实际的政治运作中，缺乏真正意义上的制度权威迫使政治权力必须对社会负责。但与此同时，政治权力又不能完全独立存在，于是政治权力把社会视为统治对象，这样的话，社会管理的政治控制色彩就趋于明显。控制社会的管理心态和思维方式根深蒂固。自然而然，政治权力大幅度介入社会领域及其活动在某种程度上就成为必然。
　　其次，政治权力通过特定的制度安排过度攫取社会财富。社会领域相对独立于政治领域和商业领域，并不意味着社会与政治领域和商业领域处于隔绝状态，相反它们之间还存在许多联系和互动。并且作为社会领域活动主体的社会人，除了他们在商业领域进行商业活动之外，即使在社会领域也有一定的经济行为。例如，接受教育、看病、参加社会保障等，这些活动都是具有很强的公共服务色彩。毫无疑问，享受一定水平的公共服务，社会人就必须接受政治权力课税要求以及缴纳一定费用。只要赋税和公共服务保持在合理水平，社会人一般也会接受。但是，当高赋税高费用与低水准的公共服务同时存在时，社会的不满和愤懑也就油然而生。
　　而中国目前的情况就是政治权力提供公共服务的机制非但没有发挥应有的公共服务作用，反而越发成为政治权力从社会转移财富的平台。由此造成我们经常所说的国富民穷。正是由于社会领域没有能力积聚财富，从而导致社会在与政治权力和资本力量的博弈中处于弱势地位。政治权力不但掌控国家暴力机关，而且拥有大量财富，使原本处于弱势地位的社会更加失去与政治权力的博弈能力。这种局面的出现使得政治权力在进行社会管理时，严重缺乏平等心态和协商精神，从而更倾向于采取敌视态度和强硬行动。
　　再次，社会自治能力较弱。一直以来，由于政治权力对社会的过度参透和控制，社会活动空间比较小，社会自治组织发育极不成熟，社会自治活动比较少，长此以往社会进行一定程度一定范围内的自治没有实践的机会和平台。政治权力也严密控制着社会自治组织。在某种程度上，一些名义上的社会自治组织已经高度官僚化行政化，违背了建立这些社会自治组织的初衷。它们非但没有成为社会进行自治的平台，反而成为政治权力参透和控制社会又一“特洛伊木马”。政治权力对目前逐渐壮大的社会仍然持高度警惕的态度，依然充满不信任。
　　长期套在社会上的政治枷锁导致了社会自治的能力孱弱。社会群体甚至都没有机会和平台去锤炼自治能力。社会自治能力羸弱又为政治权力拒绝给社会释放更大空间提供了借口。越是没有一定的社会独立空间，社会自治缺乏必要实践，提高社会自治能力也就无从谈起。
　　最后，社会管理的人治色彩浓厚。众所周知，中国是一个超级复杂超大规模的综合体，内部思想分化、利益多元甚至对立情况比较严重。政治权力仍然是中国社会最重要的管理者。由于到现在为止，法治权威仍未牢固确立，司法体系欠缺独立性。因此，社会管理的人治色彩非常明显。虽然各地的社会管理所面临的问题有所不同，但在集权模式下，各地官员的社会管理方式却出奇地一致，那就是地方官员尤其一把手个人工作方式和思维方式对社会管理有着直接的影响。长官意志远远凌驾于法治权威之上。很多社会管理问题其实可以通过司法途径得以解决，但最后却不得不面对长官意志的介入。由于长官意志的不确定性甚至随意性，社会管理难免受到其影响，社会管理非但不能朝良性方向发展，相反却可能陷入恶性循环。
　　由于官僚集团的膨胀以及竭力维护自身特权，导致政治权力与社会之间出现一定程度上的对立，也就是说，政治权力与社会之间没有有机联系或者有机联系不强。政治权力进行社会管理是必须借助官僚集团。而官僚集团的膨胀、傲慢、特权与惰性进一步发展为“城堡政治”，从而在官僚集团与社会之间筑起一道道墙。与此同时，社会缺乏足够的力量和手段监督和制衡官僚集团。政治权力借助日趋异化和膨胀的官僚集团平台进行社会管理的话，官僚集团很容易在“稳定压倒一切”的政治口号之下，采取强硬手段进行暴力稳定，甚至还可能在此过程中追求自身私利。即使目前比较普遍的金钱维稳，即所谓的“人民内部矛盾用人民币解决”，也同时面临财政负担和正当性的质疑。
　　在政治控制型的社会管理中，由于政治权力是借助官僚集团来实施社会管理的。因此，官僚集团横亘于政治权力与社会之间，政治权力与社会之间没有制度化的有机联系或者有机联系比较弱。社会领域所反映的信息很大程度上不得不通过官僚集团才能反馈给政治权力。官僚集团的权力来源于其上级，下一级的官员只对上一级负责。“我上司的上司不是我的上司”。在这样逻辑的主导下，政治权力无法对整个官僚集团实施有效的监控。因此，就存在政治权力尤其是最高政治权力被官僚集团联手欺骗和误导的可能性。
　　政治控制型的社会管理给官僚集团推卸自身施政失误的责任以及掩盖自身贪腐行为提供了很大的空间。因此目前中国很多地方的社会管理往往演变成强力维稳，出现强硬有余，治理不足的态势。这样的社会管理方式非但不能缓解社会领域的内部矛盾、官民冲突以及劳资冲突，反而使矛盾激化，冲突不断升级。从目前的情况来看，政治控制型的社会管理方式非但没有解决问题，反而成为问题之源。
　　因此，社会管理方式的转变和调整迫在眉睫。中国作为一个政治传统发达、惯性强、官僚集团尾大不掉的国家，任何大政方针的调整过程都显得异常艰难和缓慢。面临困难，并不意味着执政当局只能“束手就擒”或者“坐以待毙”，而只能是迎难而上。历史早已证明，“鸵鸟政策”非但不能解决问题，反而会使问题恶化到不可收拾的局面。
　　当前政治控制型的社会管理方式在实际运作中表现出了强力控制有余，平等协商与法治规制不足的缺陷。因此，社会管理创新就是要社会管理方式也需因时而变，积极注入符合新情况新问题的现代管理因素。放在中国目前的语境下，就是要给予社会更大的自主活动空间、提高社会自治能力、实现司法系统的相对独立性。
　　一直以来，政治权力对社会领域的高度参透和控制就是套在社会上的政治枷锁，社会领域的自由活动空间受到了极大的限制。这一方面极大限制了社会的创造性，另一方面造成了政治权力与社会的直接碰撞，在缺乏良性互动的情况下很容易导致二者之间的直接冲突。当前市场经济的发展以及公众权利意识的觉醒都使社会对政治控制的容忍度在下降，对政治控制的反感与日俱增。在这种情况下，政治权力适当放松对社会的控制，给予社会更大的自主活动空间，实质上有助于政治领域与社会领域的相对脱离，从而进一步避免二者之间互动关系处理不当而可能激化的冲突与矛盾。
　　当今中国的底层社会正在兴起一场民权运动。很多资料都披露，最近几年中国的群体性事件数量高达几万起，参与的人数超过数百万人。群体性事件是中国语境下的上街游行示威和抗议行为。包括农民、农民工、失地农民以及城市贫民和失业工人在内社会底层正在为自身的切身利益如土地、生存环境、工作机会以及工资待遇展开一系列斗争，大部分群体性事件指向贪腐的地方官员、缺乏约束的资本势力或者官商勾结。地方政府在处理这类事情的时候，往往实行强力弹压。其实，如果最高政治权力当局能够通过发出积极信号给予社会更大的自治活动空间，使社会尤其是底层社会的维权行动能够避免被地方官僚动不动扣上一顶“一小撮人煽动不明真相的群众，境外敌对势力干涉，有组织有预谋的危害社会稳定的行为”的政治大帽子。执政当局通过内参渠道肯定对中国各地此起彼伏的群体性事件和社会冲突有所了解，与其假装不知道，还不如使之相对公开化。政治权力与社会一定程度上的联手，还能在一定程度上遏制处于二者中间的官僚集团的尾大不掉之势进一步强化。从历史上来看，中国历代皇帝大多统而不治，皇帝是名义上的国家所有者。实际上，管理国家是由宰相为首的官僚集团来承担的。由于缺乏对官僚集团的监督和制约，皇帝和社会民众都无法遏制官僚集团的贪婪和无限制扩张，历代封建王朝中晚期反复出现的土地兼并和官民比例的失衡就是最好的例子。最终导致底层社会无法获得最为基本的生存资源从而揭竿而起，最后推翻整个政权。
　　给予社会更大的自治活动空间看似会削弱政治权力的控制力或者政治权威或者出现社会失控的局面，其实事实未必如此。社会拥有更大的自治活动空间实质是缩小了官僚集团在社会领域的活动空间，从而在一定程度上能够遏制官僚集团在社会领域的无限制扩张，由此实现政治权力与社会联手遏制尾大不掉的官僚集团，破解“政令出不来中南海”的困局。况且，现在绝大部分社会群体性事件是经济利益的诉求，鲜有出现政治利益诉求的事件发生。并且很多群体性事件千方百计从党中央和国务院的大政方针或者文件中寻求合法性资源，这说明社会对最高政治权力当局仍然充满信任和期待。
　　近年来社会自治成为学术界比较热的讨论话题。社会自治这一话题的出现首先意味着政治权力不是社会管理的唯一主体，
　　更不能垄断社会管理。社会管理在一定程度上需要政治权力的介入，但是一定范围内的社会自治却是可能的也是迫切的。目前，政治权力对社会充满不信任和警惕，将社会群体的一些正常言论与行为视为对自身政权的挑战，并且往往扣上危害社会稳定的帽子。因此，政治权力与社会之间的互动往往不是良性的，而是经常表现为恶性的冲突。
　　其实，社会领域并不是没有自治组织和机构。问题是很多一部分社会自治组织和机构是由政治权力主导建立和控制的，不知不觉中又成为了政治控制的工具，从而失去其原本的意义和作用。即使有些自治组织和机构开展了自治活动例如村委会和居委会选举，但是由于严重的形式化以及恶势力的操控，导致名存实亡的局面。同时，其它由官方批准建立的社会组织官僚化行政化倾向严重，没有发挥应有的社会管理作用，因而饱受诟病。同时，政治权力严格控制社会组织的登记和活动，从而使真正意义上的社会自治缺乏必要平台。
　　因此，适当放宽成立社会组织尤其是非政治性社会组织的批准条件，起码支持现有社会组织开展更大程度上的自治活动显得越加迫切，这样才能慢慢培育公民精神和公民社会，提高社会的自治能力。另一方面，高度重视基层自治机构的选举工作，最大程度上保证选举的透明与公平，使基层自治组织能够真正运作起来。如果能够实现一定程度上的社会自治，就是出现政治权力管理与社会自治或者协商合作管理的良好态势。这样的话也能减轻政治权力的社会管理压力和财政负担，使之能够集中更多精力和资源放在更为重要的事务上。
　　只要有人存在的地方，对资源而展开的竞争就再所难免。在一定程度上来讲，冲突和矛盾就不可避免。因此，如何处理这些冲突和矛盾就成为摆在人们面前的重要课题。处理冲突和矛盾无非暴力和和平两种手段，在具体实践中，二者各有不同的策略和操作方式。经过几千年的历史演化，人们试图通过建立司法制度来处理人类的冲突和矛盾。司法制度是法治的重要组成部分，甚至是处理冲突和矛盾最后一种和平手段。中国几千年来政治制度发达，但是却也没有发展出一流的司法制度。司法水平仍然很低下。直到现在，司法系统仍然受到政治权力的高度控制，失去了应有的独立性，司法政治化现象严重。司法非但没有成为处理社会冲突的最后一道防线，反而成为政治权力“捂盖子”的一个工具，司法沦为政治权力的附庸。此外，司法系统内部的腐败行为也让人扼腕叹息。
　　当前，官民冲突、劳资冲突、社会内部的冲突此起彼伏，但是通过司法手段解决冲突仍然没有成为有关各方的第一选择。相反，诉诸于政治权力和暴力成为很多人的首选途径。由于司法的政治化、自身的腐败，司法权威荡然无存。大量的社会冲突不能通过司法途径获得公平合理的解决，并不意味着就会自动消失，相反只会寻求其它解决路径。这样，政治权力就有了更加强大的理由积极介入社会冲突。但是由于政治权力特别是负责具体操作的官僚集团本身并不总是站在公正立场以及也会出现寻租或者被收买，因此导致社会冲突还是得不到公正合理的解决。
　　遏制司法的进一步政治化趋势，实现司法的相对独立是转变社会管理方式，改善社会管理的重要一环。只有确立司法的权威，保障司法机关的相对独立地位，才能使很大一部分社会冲突通过司法途径得以和平解决，从而处理好作为社会管理重要组成部分的社会冲突问题。而这也能够减轻政治权力的社会管理压力和财政负担。如果社会冲突的政治化和暴力化解决趋势得不到遏制，仍然大行其道，司法途径解决社会冲突仍然得不到重视，那么社会冲突将愈演愈烈，执政当局也会疲于应付，最终不堪重负。