郑秉文：拉美众智库参与社会政策决策过程

　　自20世纪80年代拉美实行改革以来，拉美国家的智库发挥了较大作用。例如，20世纪90年代初秘鲁总统藤森（AlbertoFujimori）刚上台时，秘鲁的民主与自由研究所（ILD）对其内政外交都产生过很大影响，对藤森治下的秘鲁作出过很大贡献，它的一项政策建议曾直接创造了50万个就业岗位。再例如，智利前总统皮诺切特（A。JosR。PinochetUgarte）正是由于接受了若干智库的政策建议，才得以在总统位置上多待了8年之久。再例如，智利首位民选总统帕特里西奥艾尔文阿索卡尔（PatricioAylwinAzcar），之所以能在1990年顺利当选，重要原因之一也是接受了相关智库的政策建议。
　　积极参与社会政策制定和实施
　　拉美国家智库参与政府决策的过程可分为五个阶段，分别是发现问题和介入公共议程、政策设计、进行决策、执行政策以及对公共政策可持续性进行评估与监测。据统计，有20多个拉美智库参与各自国家经济政策的咨询、制定和执行。
　　在社会政策方面，拉美国家智库参与的数量、深度和广度都很强。拉美智库参与社会政策的制定和执行是从20世纪90年代开始的，其中一个典型案例是减困行动。例如，在墨西哥、阿根廷和智利三国的减困行动中，这些国家的智库除第一阶段没有参与之外，其他四个阶段几乎全程参加，共涉及智库16个，其中墨西哥5个、阿根廷7个、智利4个；全程跟踪参与的智库专家为7人，其中墨西哥2人、阿根廷3人、智利2人。在减困行动中，拉美国家首创的“有条件现金转移”（CCTs）计划是一个典型案例，目前已为世界其他一些国家所效法，被誉为对世界减困行动的一个贡献。拉美地区的贫困发生率居全球之首，1990年曾高达48。3。众所周知，拉美各国实行的社保制度是典型的“俾斯麦模式”。充分发挥社保制度对贫困发生率的抑制作用是各国政府共同的努力方向。但在发达国家，由于他们实行的社保制度大多为“贝弗里奇模式”，所以，他们采取的减困措施多为“无条件”救助方式，其本质带有明显的“国家分红性质”。这种普享式的最低收入维持方式无疑给财政带来较大负担。20世纪90年代诞生于拉美的“有条件现金转移”计划则是对“无条件”救助方式的一个替代性方案，它通过与受助人签订“共同责任书”的方式，既相对减少财政负担，又可提高对受助人的激励性，还可提高贫困家庭的人力资本投入和教育培训效果。
　　在“有条件现金转移”政策的设计和执行中，墨西哥的“机遇计划”（Oportunidades）、阿根廷的“家庭失业主妇与失业丈夫计划”（PJyJHD）和智利的“团结计划”（ChileSolidario）是智库大规模参与和卷入社会政策全过程的三个重要例证。
　　墨西哥的“机遇计划”由社会发展部负责，是目前墨西哥反贫困的主要手段和措施，每年预算支出已超过30亿美元。该计划的覆盖范围从农村起步，2002年扩大到城镇，在全国25万个基层单位里已经覆盖了8。6万个，覆盖家庭已超过500万个，相当于2500万人，占总人口的四分之一。
　　阿根廷的“家庭失业主妇与失业丈夫计划”由劳动和社会保障部负责，社会保障署支持，目前已有近300万个家庭受益，受益人口已超过全国人口的四分之一，是阿根廷最重要的社会计划。
　　智利的“团结计划”由计划与合作部负责，团结和社会投资基金（FOSIS）具体执行，覆盖29万个家庭和100万人，约占总人口10，预算已超过700万智利比索，约占GDP的2。
　　在拉美，智利被视为智库普遍参与政府决策的典范，其“团结计划”的政策设计和执行效果广受称赞。其中，一个广为称道的智库参与政府决策的案例是，2007年总统巴切莱特召集了48个不同智库的专家，与其他相关人士一起，共同组建了“总统公平与劳动咨询委员会”，委员会主席是拉美研究公司（CIEPLAN）的总裁。该咨询委员会的宗旨是就社会问题向总统提出政策建议。墨西哥智库在监测和评估阶段做得比较好，2004年建立了“社会发展政策全国评估委员会”（CONEVAL），其战略目标是通过监测和评估，对全国所有社会发展政策账户的效率和效果进行评估。阿根廷的特点是，智库参与第二和第三阶段的工作比较多。墨西哥和智利的决策层与知识界的互动比阿根廷更明显，专家的流动性更好，智库专家离政策面也更近；而阿根廷的智库与公共服务之间的联系更为间接，影响也小一些。
　　建立国际智库网络系统
　　多年来，拉美国家一些智库与欧美智库形成了若干国际网络。由于与美国的传统关系等原因，它们与美国智库网络的联系更多一些。拉美智库与美国智库形成的这些网络基本奠定了目前和未来相当长一段时期内的智库布局，政策取向相似和同一流派下的智库之间也基本建立了相对制度化的合作机制，甚至形成一个“市场”。比如，阿根廷的平等和增长公共政策中心（CIPPEC）与传统基金会的联系比较多，而与卡图研究所则没有什么联系。据称，这是因为阿根廷平等和增长公共政策中心追求的主要是建立一个“公平的国家”，而不是一个“有效率的国家”。再例如，巴西的“千年研究所”也与传统基金会建立了合作关系。
　　总部设在秘鲁，由2010年诺贝尔文学奖获得者、拥有秘鲁和西班牙双重国籍的著名作家及诗人马里奥巴尔加斯略萨（MarioVargasLlosa）任理事长的“国际自由基金会”（FIL）是一个重要的横跨欧美的智库国际网络。这个智库网络由拉美、北美、欧洲的智库组成，其中有16个智库来自拉美国家，阿根廷5个、秘鲁2个、智利2个、巴西2个，委内瑞拉、玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥等国各1个；在欧洲的智库中，西班牙4个、瑞典1个；其余均来自美国，卡图研究所、传统基金会、城市研究所等均囊括其中。国际自由基金会在欧洲、北美和拉美的影响较大，理事长略萨于2011年6月17日访问中国社会科学院，被授予名誉研究员并作了题为“一个作家的证词”的演讲。
　　左右思潮轮回上演多元主义思想共存
　　百年来，拉美地区始终是自由主义和保守主义、民粹主义和精英主义（军政府包括在内）的角力场；进入20世纪90年代，民粹主义开始退潮，拉美又成为新自由主义的实验场；但当历史迈进21世纪，中左派政府在很多国家开始重新当政，民粹主义卷土重来，新自由主义受到严厉批判。毫无疑问，国际自由基金会这个国际智库网络属于保守主义或新自由主义，可是有意思的是，它的总部设在秘鲁这个中左派政府治下的安第斯国家，这个有趣现象在一定程度上可解释为，民粹主义与精英主义、自由主义与新自由主义（保守主义），它们轮回也好、并存也罢，实验也好、理念使然也罢，拉美地区确确实实是多元化的、丰富多彩的。比如，一方面社会保障私有化改革、住房政策改革等都受到极端保守主义的巨大影响，甚至引领全世界的私有化改革潮流（20世纪70年代末和80年代初，美国芝加哥学派经济学大师弗里德曼的弟子来到军政府治下的智利，成为智利社保私有化改革的设计师）；但另一方面，中左派执政党或民粹主义政府上台之后却基本又与这些改革长期共存，相安无事，并没有出现较大的“倒退”。再例如，长达半个多世纪以来，准确地讲从20世纪40年代的庇隆主义（Peronism）开始，在阿根廷占主导地位的基本是民粹主义（梅内姆时期等除外），但它在拉美却拥有数量最多的保守主义智库，且与美国保守主义智库保持着最密切的关系这也是一个非常有意思的多元化现象。