盎山：奥巴马政府透明度评估

　　美国总统奥巴马在竞选时曾承诺，要成为最公开透明的一任政府。在他上台后，也确实公开了CIA刑讯逼供的备忘录，公开了白宫访客记录。然而，他也阻止了一批美军虐囚照片的公开。选民们能从这些大举措上评价奥巴马是否信守承诺，而一些时时不忘监督政府的公益组织也在用自己的方法评估历任政府的透明度。
　　“开放政府组织”（opengovernment。org）就是这样一个由75个公益团体组成的联盟，它在9月份发布了一份“保密程度报告”（SecrecyReportCard09），来评估去年的布什政府以及今年的奥巴马政府在公开、透明方面的表现。
　　自2001年的911事件后，布什政府加强了保密措施，这引起了时刻关注知情权的公益团体的警觉，“开放政府组织”从2003年起，就开始每年评估政府在保密方面的举措。当然，这么做绝不是为了督促政府加强保密程度，而是正相反，他们担心政府的幕后运作风气会使公民难以监督它。在他们看来，保密程度的加强同时意味着可问责度（accountability）的降低。
　　今年的“保密程度报告”主要评估的是2008财年布什政府的公开度，但由于奥巴马正当令，哪怕资料还不足以定量评估，报告还是定性地评估了一下他上任来在透明度方面的政策以及表现。奥巴马在信息公开方面比布什进了一大步，布什政府曾诉诸法院，将白宫访客记录秘而不宣，而奥巴马政府则主动公开。但这份评估报告对他尚有疑虑，主要针对几件事情：一、他阻止公开虐囚照片；二、在一宗CIA案听证会上，司法部官员主张将前副总统切尼与特别检察官的谈话记录保密10年；三、奥巴马在竞选时许诺会规范“国家机密”特权的使用，但他的政府在几个案件中依旧使用“国家机密”或是“国家安全”的名义拒绝法庭调查，甚至在一份法庭之友简讯上声称“国家机密”特权具有宪法基础。
　　如今对奥巴马政府的透明度评估只能是针对一些瞩目事件的定性评估，到了明年，“开放政府组织”将会有完整的数据进行定量的评估。或许到那时才能看出，奥巴马政府的公开透明到底是真材实料，还是仅仅作秀一场。定量评估包含了很多指标，例如：保密决定的数量，国家情报机关的预算数目，国防部预算中保密项目所占的预算百分比，政府在法庭案件中引用“国家机密”的次数，以“总统行政特权”之名回复议会要求的数目（小布什在这项指标上远远高于其他总统），公民申请信息公开的数目和成本，联邦政府合同的竞争程度，等等。这些数据都要和往年的数据进行比较，从而观察到透明度（或是保密度）趋势的变化。
　　从这些评估指标可以看出，能针对政府透明度进行量化评估，其前提需是政府已经具有相当的透明度上。这些公益团体必须要看到有关保密决定的数目、各部门预算情况、政府采购信息，才能进行量化评估。如果一个政府习惯于秘密运作，这个秘密运作就成了它自己的金钟罩，公众根本没办法对它进行准确评估。于是，越公开的政府反而越容易受到指责，例如奥巴马政府要公开自2009年9月的白宫访客记录，而“开放政府组织”却希望他公开自1月上任起的所有访客记录。而布什政府就免了这个麻烦，他压根就不公开。
　　美国是个好讼之国，很多涉及政府的争端都不会以行政形式来了结，往往要诉诸法庭。通常行政分支是不可能干预司法的，但极少数情况下会以“国家机密”为名，来驳回法庭命令。联邦政府在法庭案件上引用“国家机密”的次数，也就成了评估政府透明度的一个指标。在2000年前，每年联邦政府在案件中引用“国家机密”的次数平均下来不超过3次，而在2000年后，布什政府在诉讼中引用“国家机密”的次数却达到了平均每年6次。这一个简单的指标，就反映出了911后美国政府在信息自由方面的作风已经大为不同。美国国会作为立法机构，对这种“国家机密”特权感到不安，参院和众院已经分别提出议案，来进一步规范“国家机密”特权的使用。
　　政府在炫耀自己如何公开透明时，总是强调自己公开了多少信息。而民间组织作为监督政府的观察员，更关注的是政府没公开的是哪方面的内容。或许这就是这份报告名为“保密程度报告”的原因。这种步步紧盯并不是施压政府使其公开机密，而是为了防止政府以保密为由限制公民的知情权。毕竟，独立宣言上说，“政府的正当权力，是经被治理者的同意而产生的”，而这种同意，早已被法学家诠释为知情下的同意（informedconsent）。