刘汇：美国政务信息公开制度的启示

　　政务信息公开制度（以下简称政务公开）是指国家行政机关及依法行使行政职权的组织主动或者依申请将除国家秘密、商业秘密、个人隐私外的其他事项予以公开的制度。政务公开是实行民主与法制的前提和基础，对于实现对民众的政治动员，扩大政治参与的范围，促进经济发展及廉政建设，有着极其重要的作用。是现代民主国家的一项必备制度。
　　一、美国的政务信息公开制度
　　美国是世界上政务公开制度比较发达的国家，有关政务公开的法律制度有着两百年的历史，其主要法律制度有版权法、信息自由法、隐私法、削减公文法、电子信息自由法修正案。其中最重要的是1966年制定的信息自由法，在其政务公开制度建设历史上具有里程碑式的意义。它有以下三个特点。
　　第一，它首次明确了公众有权向联邦政府机关索取任何材料，政府机关有义务对公众的请求做出决定。这一条规定从根本上改变了美国政务公开的性质，因为该法制定以前，美国政府是否公开其信息完全取决于其自由裁量权。除了对政府机关有利的信息以外，政府机关实际上很少公开其信息，公众对陈并没有救济的渠道。《信息自由法》从根本上改变了这种状况，根据该法，只要不对国家利益和社会、个人造成损失，所有政府的信息都必须向公众公开。这样一个制度既保障了公民的知情权同时又使政府的行动置于公众的监督之下，有效地防范了腐败的发生。
　　第二，它规定了“公开为原则，不公开为例外”的原则。也就是说只要法律没有明确禁止不能公开的政务信息，就一律必须公开。为此，该法律明确规定了可以不予公开的九类例外情形。
　　（1）保密文件。在美国，保密制度由总统根据行政命令建立，因此，信息自由法规定如果一个文件根据总统行政命令被划为保密文件，则可以不予公开。
　　（2）机关内部人事规则与制度。有两类文件属于这种例外：一是纯粹的行政事务，与一般公共利益无关。二是行政机关内部的工作手册，如果公开会使相对人规避法律或法规。
　　（3）根据其他法律作为例外的信息。其他法律必须对应该作为例外的情况予以明确的规定，不给行政机关留下任何自由裁量权。
　　（4）商业秘密。商业秘密包括企业的计划、配方、工艺、设计、营销计划、成本、利润以及其他从企业获得的商业秘密。
　　（5）政府的内部联系。这一例外的目的是为了保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定做出以前不成熟地予以公布。但保护决策过程只适用于决定做出过程期间，一旦决定已经做出，则公众有权了解决定的过程。
　　（6）个人隐私。凡公开以后会对个人隐私造成明显侵害的个人信息，如个人资料、医疗档案等，都属于这一类例外。
　　（7）执法文件。这一例外是为了保护执法过程不受干预。它由六类所组成：其一有可能影响执法程序的材料；其二有可能影响某人公平受审判权的资料；其三有可能影响个人隐私的执法材料；其四有可能泄漏执法机关消息来源的材料；其五有可能会泄漏执法技术或程序，或导致规避法律的材料；其六有可能影响任何个人安全或生命的材料。
　　（8）金融制度。凡是为金融监督机构或由这些监督机构准备的材料，如评估、运行或现状报告等，都属于例外范围。
　　（9）地质信息。这一类包括地质与地球物理信息、数据与钻井地图等，实践中很少适用。
　　第三，如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。同时，申请人可以据此向该机关行政首长提起复议，如果复议请求被拒绝，申请人可以向法院提起司法审查一旦开始诉讼程序，政府机关负举证责任。
　　下面我以美国居民的房地产税的核定来说明这样一个制度。每年，美国各地的政府都要对居民的房地产进行估价以核定居民需要缴纳的房地产税，税金按房地产价值的百分比例来确定。一幢几十万美元的房子，评估价值可能会在数万美元的范围里上下浮动，因此房地产税也会有较大的偏差。那么，政府是如何保证评估的公平、公正呢他们的做法一是公开评估公式，这样每一位房产所有者都可以进行自我评估；二是公开所有评估结果，这样便于房产所有者对评估员的工作进行监督；三是为房产所有者提供与政府交涉的平台，也就是说，如果他们不同意评估员的评估结果，可以向评估员“质疑”，甚至可以到更高级的“评估委员会”去“抗议”。我想这个例子也许可以从一定程度上帮助我们加深对美国政务公开的感性认识。
　　二、几点启示
　　将中、美两国政务公开制度进行比较，从中发现某些对我们有用的东西，无疑对正在形成和不断完善的我国政务公开制度具有重要借鉴意义。
　　1、加快政务公开立法
　　美国的政务公开制度与中国的最大区别在于它是一种权利型公开，它将民众获取政务信息视为是民众的一项权利。如果民众与政府机关在信息的公开问题上产生任何分歧，民众可以通过行政复议或诉讼途径维护自己的权利。美国有信息自由法来保障民众获得对政府信息的知情权，而在我国，目前还没有这样一个专门的法律来调整，所以，从这个意义上来说，我们目前的政务公开还只是一种办事型公开，公开什么，怎样公开，何时公开，完全由政府机关决定，公众只是政府办事制度改革的被动收益者。值得庆幸的是，我最近从国务院法制办发布的信息中了解到，我国正在抓紧制定这样一部法律我们完全有理由相信，这样一部法律的出台，必将使我国的政务公开真正走上规范化、法制化的轨道。
　　2、明确公开的标准范围
　　政务公开的范围是政务公开中一个最基本的问题，现行制度关于政务公开内容、范围的规定不完善，缺乏明确的标准。导致国家机关在具体实施政务公开的过程中享有较大的自由裁量权，从而拒绝向公众提供本应公开的信息。对此，美国采用的是列举公开的事项，明确规定了联邦政府机关必须公开的政务信息。建议我国对公开内容也采取这种模式。
　　一是明确行政主体应当公开的内容。行政法规、规章等规范性文件；行政主体的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则；行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；行政主体的财产收支情况；行政执法依据、程序、时限、认定事实、救济途径等；其他重大行政事项以及决策过程。
　　二是明确不予公开的内容。国家秘密；商业秘密；个人隐私。
　　三是明确行政主体对不予公开的事项承担举证责任。
　　3、采取多样化的公开形式
　　现行政务公开多局限于通过印制小册子、召开记者会、新闻发布会，办公场所的上墙公开等传统方式公开，不利于民众方便、快捷的获取政务信息。建议通过建立健全政府公报，提供政务信息公众阅览场所，完善政府信息网站等方式广辟公开渠道。
　　4、完善政务公开的监督制度
　　现行的政务公开缺乏对于不予公开的统一的责任条款和监督措施。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件公众本身缺乏有效的救济渠道。针对这种情况，建议通过完善监督制度来确保政务公开落到实处。
　　首先，完善行政监督制度。各级监察机关是专门的行政监督机关，要将政务公开的情况作为监督的重点。
　　其次，建立司法监督制度。可以考虑通过修改《行政诉讼法》和《国家赔偿法》确立行政机关拒不公开应公开的信息时，应承担的赔偿责任。
　　再次，加强人大监督制度。建议人大进一步将各级行政机关政务公开的情况纳入监督视野。
　　最后，完善媒体监督制度。充分发挥新闻媒体作为“第四力量”在服务、监督政府方面的不可替代的重要作用。行政公开必须与新闻自由有机结合起来，这可能是一种积极、直接而又现实的办法。
　　来源：《长沙组工通讯》2006年第3期