王杨：民主为何治不了印度的腐败

　　最近，腐败治理问题又再次引发大家的热议。其中一个讨论方向是，菲律宾、印尼、印度等民主国家的腐败极其严重，所以民主治不了腐败。和中国同为文明古国，又同为“金砖四国”的印度无疑是腐败的民主国家中最让国人关注的。郎咸平教授也曾经说过，“印度的腐败难以想象”。那么，真实的印度腐败程度究竟如何？为什么民主的印度也腐败？
　　一、印度的“小腐败”与“大腐败”
　　印度的“小腐败”无处不在，基层公务员四处“要钱”
　　在“透明国际”的“国际清廉指数”等许多调查中，印度的得分都非常靠后。去年，印度排在第95位，比中国要落后20位。这类调查很大程度上反应的是投资者和当地居民对当地腐败程度的感知，而印度的腐败的确无处不在。
　　在印度，如果要让基层政府部门为市民服务获取出生证明、死亡证明、结婚证、驾驶证人们几乎都会主动向基层办事人员行贿。举例而言，在“透明国际”2008的调查中，一半的受访者都承认他们向水务部门的工作人员行贿；而在印度，买一个驾照是65美元（中间人只给政府工作人员1美元）。而许多企业也会遇到各种障碍，“求人办事”就得给钱。
　　基层腐败还体现在贪污上，有四分之一的印度“农民补贴”项目的资金都被盗用了，而“盗贼”多是村一级官员。
　　《印度腐败研究2005》的调查显示，印度国民每年向11个公共服务部门行贿的金额为2106。8亿卢比（约合46亿美元）。
　　因此，印度的腐败可以说深深扎根于基层。美国非盈利机构“追踪国际”的总裁、反腐专家亚历桑德拉瑞吉女士曾将印度的腐败模式形容为“金字塔型”。她说，“其主体是在基层易手的大量小额钱款，较高级别的政府官员则对受贿持反感态度尽管并非全部，但一些官员在官僚体系中攀升时会脱离腐败。”
　　印度的“大腐败”也依然存在，近年来有好几个影响极大的案例
　　“小腐败”是基层的腐败，“大腐败”自然指的是高层的大数额腐败。印度的高层政治家们也并非是“清泉”。2004年，《印度时报》在全国六大城市民意测验的结果显示，有98的人认为政治家和部长是腐败的，另有85的人认为腐败还在呈上升趋势。2008年英国《经济学人》杂志的印度特别报道提及，印度的522名国会议员中，120名面临犯罪指控，绝大多数都和腐败有关。
　　近年来，印度发生了不少腐败大案。2010年，印度史上最大腐败丑闻曝光，印度电信部长拉贾被爆用“白菜价”向部分不合格企业发放2G手机运营牌照。据估计，印度政府由此遭受的损失高达310亿美元（一说为400亿美元）。
　　同年10月，英联邦运动会组委会被曝天价采购。22卢比的卫生卷纸的购买价格每卷高达3751卢比。80亿美元的最终支出远远超过7500万美元的初期预算。印度奥委会主席卡尔曼迪被印度中央调查局逮捕。
　　同年11月，印度国有金融部门的多名高管又因为涉嫌收受数亿美元的贿赂，向房地产公司违规放贷被曝光。
　　去年，作为印度最富有的地区、马哈拉施特拉邦的“一把手”，阿舒克恰范卷入了孟买房产腐败案。恰范在孟买海边黄金地段一个社区内，以自己亲戚的名字拥有至少三套住房。这些房子是政府出资，在政府的土地上兴建的，计划分给1999年印巴冲突中阵亡士兵遗孀的。据报道，由于地段好，这些公寓每套市值高达8000万卢比（约合人民币1200万元）
　　类似的案子还有好几宗，都涉及到印度的中央和地方高官。
　　不过印度“三公消费”不严重，腐败的深度比不上腐败的广度
　　印度政府对使用公车有严格的规定，只有内阁部长、文官中的国务秘书（相当于常务副部长）、辅秘（部长助理）和少数联秘（相当于正局长）等以上级别的官员可以配备政府专车。除了少数重要的联秘因公配备专车外，其他联秘办理公务都是临时要车，有时是两个联秘共用一辆车。联秘以下的各级官员原则上一律不配车。
　　而在印度的官场中也没有“公款吃喝”的“文化”，甚至没有什么机关食堂。
　　从公费旅游来说，根据印度规定，如果官员想要出国学习深造的话，那得自己掏腰包。根据1998年的文件，只有内阁部长、国务秘书这样级别的人才能坐头等舱。辅秘和联秘也只能坐商务舱或者经济舱，其它官员一律坐经济舱。而刚刚过去的5月，印度为了紧缩银根，又规定，只有确实与国家利益相关的必要的官员出行才能被允许，并且也要乘坐经济舱。同时，政府部长花大钱出国参加研讨会和学习考察也将被禁止，部长在国内出差只能乘坐经济舱。不过印度的公费出差也有钻空子的，印度《教徒报》5月21日发文讽刺称，一个农村印度人每天只花22。5卢比，在印度规划委员会看来，这人不算是穷人，而该委员会的副手去年5月到10月之间的出国游每天平均花费20万卢比。
　　那么，方方面面都腐败的印度到底有多少见不得光的钱呢？有一个数字可以做参考。据非营利组织全球金融诚信（GlobalFinancialIntegrity）在2010年11月的报告中估算，从1948年到2008年，印度的非法转移资金（包括贪污、逃税等的“黑钱”）为4620亿美元。而该组织还有另一个报告《2001到2009年“非法转移资金最多的10个国家”》。这个报告中没有印度，前三甲为：中国，2。74万亿美元；墨西哥，5040亿美元；俄罗斯，5010亿美元。该组织的报告是由曾经在世界银行工作过的高级财务人员所作，因此，有参考价值。
　　二、民主为何治不了印度的腐败？
　　一般认为民主带来的监督、问责、制衡机制能克制腐败
　　人们普遍认为，民主可以被用来抑制腐败。通过公民和政治对手对腐败问题的攻击，以及公众听证和选举等手段，民主制度和民主政治可以将腐败行为公之于众。还有人认为，民主的优势在于横向问责，具体包括独立司法、制约与平衡效应、新闻自由、社会舆论和制裁等各种手段。
　　但是，在民主国家印度，好像选举、司法独立等因素并没有能有效地克制住腐败。
　　从司法看，印度的司法独立只体现在最高法院，并且司法体制很不顺畅
　　印度的确是秉承着司法独立这项原则的。最高法院的大法官还可以判驱赶小贩的“城管”违宪。不过，在基层和中层，印度的司法系统非常腐败，不管是个人还是企业，都经常索贿。印度电视台的记者曾经做过一个可笑的实验。记者给了印度古查拉得邦高等法院法官巴特4万卢比（约850美元），这位法官立即签发了对印度总统卡拉姆和最高法院首席法官卡尔等4位政界人物的逮捕令。他只是觉得名字很熟，却没多想。
　　当然，印度最高法院也有大法官受贿的丑闻，只是相对而言很少。
　　印度司法系统除了腐败而外，办事还非常地低效率。腐败诉讼过程复杂，进展缓慢，让许多不法分子直接钻了法律漏洞。
　　这是有历史渊源的。印度的司法体系并非完全照搬英国。当初，英国殖民者想要把程序法（民事诉讼法等法律）引进到印度法庭，结果和印度本土价值观冲突，印度官员们非但不用法庭去妥善解决争端，反而加剧了争执。结果造成印度的司法和法治不调和。在印度诉讼是件痛苦事，一个案件被分成许许多多小的节点，反反复复。也有学者认为，圣雄甘地创造的反抗模式造成印度排斥任何形式的权威，政府不守法，连政府自己都是一身“无法无天”的习气。
　　司法体制的不顺畅也是受到法律体系不完善的影响。在印度，竟然没有一部对告发腐败的告密者的保护的法律。结果2003和2005年都有告密者被暗杀。而印度一些法律完全就是过时的。
　　从政党之间的监督制衡来看，印度政党其实沆瀣一气，大家都沾染了腐败
　　事实上，印度电信部长拉贾的受贿丑闻在2008年就被引爆，但是印度总理辛格拖了十多个月才有反应，颇有庇护之嫌。这是因为拉贾是印度平等党的一员，该党是国大党的有力同盟。而平等党原来是国大党的对手人民党的同盟。可见，印度政坛倒戈很常见。
　　那么，反对党会自然来形成监督制衡吗？也不能，因为反对党自身也不“干净”，他们为了竞选也都接受了“政治献金”。国大党的主要对手人民党也曾经连党主席都陷入过腐败丑闻。如果“天下乌鸦一般黑”，政治精英之间就不会再互相揭短，而是心照不宣甚或互相掩饰，政治竞争也就无益于腐败治理。
　　当然，这并不是民主选举的问题，而是选举制度的规范性问题。
　　印度政党的腐败也和家族裙带有关。印度是文明古国，在传统上，首先是效忠家庭、部落、村社和宗教的。这样，许多官员的腐败其实是为了家族，而裙带政治更容易腐败。比如拉贾的平等党就是一个由家族政治产生的政党。
　　从选举来看，印度普通选民对“小腐败”的容忍程度高，不能容忍的另有其事
　　假若选民觉得一个政党腐败不堪，当然可以不选。但是印度的腐败情况不同，印度人生活中有许许多多的“小腐败”，许多人习惯了“给钱办事”，不去等耗时耗力的程序。同时，从历史渊源来看，印度人也确实更容忍“小腐败”，或者不认为这是腐败。16世纪起，印度被莫卧儿王朝统治，只要是有求于官员办事，就得给一笔“跑腿费”，久而久之成为不成文的规定。到了英国殖民统治时期，为逃避繁重的税赋，人们便想出各种行贿办法隐瞒自己的收入，这也造成现在仍有不少印度人对腐败现象十分宽容。另外，根据印度教的精神，人们也选择容忍和不干涉别人。
　　那么，有什么比腐败更让印度民众不能容忍？一个很重要的答案是剥夺自由。英吉拉甘地在1975年到1977年之间实施“紧急状态”，理由是：限制自由能够换来更有效率的社会，能缓解腐败和带来发展。结果她的国大党在选举中败北。还有，印度的社会构成也很复杂，有民众对那些反腐活动家的绝食抗议并不支持，他们认为如果这样成功了的话，那么下次有可能有别的阶层的人效法同样的方式来威胁修改宪法，这会对本阶层不利。反而呼吁大家要相信民选的官员。
　　不过，2010、2011年的几单腐败大案还是普遍激起了人民的愤怒。而一些有名的反腐活动家也很好地煽动了人们的愤怒情绪。
　　从经济看，印度仍然有计划经济时代的种种残余，转轨时期给官员带来各种寻租机会
　　1991年，当时印度遭遇了一场经济危机，技术官僚辛格主政（现在的印度总理）大刀阔斧地推行“市场自由化”改革。辛格专门拿印度臭名昭著的“许可证”制度开刀。“许可证”是一种政府对企业进入进行许可管制的制度，企业必须打通政府关节才能获得许可审批，企业拥有许可就相当于拥有某种垄断资源。“许可证”也为印度官员带来许多寻租的机会。现在“许可证”制度虽然废除，但是要在印度做事仍然繁琐。举例说，根据世界银行的最近报告，在印度，一个公司如果想得到建筑工程许可，要经过34道行政审批程序，平均下来要耗费227天，费用是印度人均GDP的1631。
　　另外，印度的放开管制其实限于几个部门，底层谋生者仍然没有。人力车夫和街头小贩始终要受到警察和发放许可证官员的“骚扰”。而印度仍然有很多容易滋生腐败的国企，与中国类似，国有企业分享了40的股票市场利润、主导了能源和金融产业。
　　总之，印度的各项民主并不完善，并且处于转轨期，所以容易滋生腐败
　　通过以上分析可以看出，印度在选举、司法、行政等方面的民主制度其实都很不完善。而且印度刚好还处于转型期。在制度完善的民主国家，尽管私人利益对政治会产生重要的影响，但是政府官员仍然可以有权威地制定和执行相关政策。但是印度的政治家其实严重受到家族等私人利益的影响。
　　有分析认为，在政治机会比经济机会多的地方，人们会用权力追求财富。而现代化进程中的国家一般都是这样的。印度全国许多地方都还很贫穷，贫富差距很大。印度的弱政府、政治精英易受影响性超过精英自主性、政治机会较多、经济短缺交织在一起，产生了独特的腐败。
　　还一些分析认为，在现代化的过程中，很多民主国家都会经历腐败。政治学家亨廷顿曾对不同历史时期英美两国的腐败状况进行过考察，他发现，“18世纪和20世纪美国政治生活中的腐化现象好似就没有19世纪美国政治生活中的腐化现象那么严重。英国亦是如此，17世纪和19世纪末英国政治生活看上去就比18世纪的英国政治廉洁些。”这是因为19世纪的美国和18世纪的英国正处于社会经济现代化的转型期，现代化的进行导致了腐败的高发。亨廷顿因此得出结论：现代化进程的最激烈阶段，腐败现象就特别猖獗，社会的腐化程度也最为严重。而印度现在也是在现代化进程中，经济有所发展，但是各种配套没有跟上。
　　印度的“小腐败”大于“大腐败”，原因在于转型社会里“事务官”的腐败更严重
　　事实上，印度的腐败还有个特点，就是基层的“小腐败”更多，更高一级的腐败相对而言好一些。而这和事务官有关。简单说，所谓事务官具体做事的，政务官就是跟选举息息相关，当权的。
　　政务官需要向选民负责，因此腐败会多大减少。但是事务官不同，不是选民产生。本来政务官也能监督事务官。但是印度却出现政务官和事务官的勾结。比如，印度各邦的最高行政长官都是总理和内阁提出，总统任命，而各邦的县长又由邦最高行政长官来任命。这样，政务官和事务官和容易就存在利益交换，一起腐败。而印度有1000万公务员，被认为严重人浮于事。
　　当然，普遍的是，在转轨时期，民主社会一般缺少对事务官的约束力，事务官缺乏有效监督。所以事务官的腐败会比较严重。但是随着各种规范的建立，这种腐败会越来越减弱。
　　三、不过印度的媒体、公民组织监督很有效
　　印度的腐败大案多由媒体、公民组织揭露
　　2001年，印度著名反腐网站泰赫尔卡网站的记者以“军火商”的身份揭露了印度政坛和军界的腐败行为。网站记者在这次调查中隐瞒了自己的真实身份，同时又有替高级军官召妓的行为。他们的做法引起争论，但是成功地让印度人民党前主席拉克西曼因受贿10万卢比而辞职。
　　最近，印度的一位反腐名人甚至指认印度总理辛格和多位高官都受贿，搞得辛格很头大，发誓自己绝无受贿。
　　实际上，许多印度的大型腐败案都是媒体和反腐组织揭露出来的。可以说，在选举、司法、监督等等民主机制都不完善的时候，幸好印度还有媒体和公民组织。而也是因为媒体和公民组织不遗余力地揭露，印度的腐败才会被暴露得如此彻底，也进一步加深人们对印度确实很腐败的印象。
　　结语：
　　印度社会腐败横行，好在媒体、公民组织都勇于揭发这些丑恶现象。而一些分析也认为，经过2010、2011年的“腐败丑闻大爆发”后，人民普遍比以前愤怒，因此，印度的反腐情况会好很多。