游志斌杨永斌：国外政府风险管理制度的顶层设计与启示

　　一、国外政府风险管理制度的发展历程
　　按照国际标准化组织（ISO31000）的界定，风险管理是指导和控制组织与风险相关问题的协调活动。从上世纪八十年代末至今，澳大利亚、英国、加拿大、荷兰、美国、德国、日本等国家相继开展政府风险管理工作。从目前来看，这些国家的政府风险管理发展大致经历了三个阶段：
　　一是政府风险管理萌发阶段。该阶段主要是在上世纪八九十年代，一些国家意识到管理风险的重要性，政府部门开始借鉴企业经营的做法导入风险管理的理念，探索应用风险管理方法，但并未形成一整套完整的制度，比如，上世纪八十年代后期，受到一连串公共机构、国有企业的丑闻和破产的影响，澳大利亚开始将风险管理纳入政府讨论的重要议题；1997年，英国财政部发布《绿皮书：中央政府的评价与评估》，要求政府机构在今后评估不同的项目与计划方案时，将风险与不确定性纳入考虑；同年，加拿大政府将“风险管理”列为公共管理现代化的四个主要支柱之一。
　　二是政府风险管理进入实务操作阶段。该阶段主要是在本世纪初期，随着风险管理标准化的推进，一些国家大力开发风险管理技术工具，制定相应的风险管理计划或框架，促进了政府风险管理从强调预防的泛化概念，逐步发展为一套内容相对健全、行之有效的制度。美国、德国、日本等国家在政府内部控制、灾害管理、食品安全、环境保护等诸多领域开展风险管理工作。比如，2000年在美国联邦政府内部开始施行的《联邦政府内部控制标准》指出，“风险评估”是联邦政府内部控制的五项标准之一，内部控制应提供组织所面临内部、外部环境的风险评估。另外，英国、加拿大等国甚至开始了政府整体风险管理的探索。比如，2002年11月，英国内阁办公室战略中心发布《风险：提升政府管理风险与不确定性的能力》报告，提供政府部门应如何看待风险，以及如何将风险管理得更好的实务步骤，并制定了两年的风险管理计划，要求各政府部门落实执行。
　　三是政府风险管理进入广泛应用和全面深入阶段。最近几年，一些国家已经构建了规范、严密、系统的政府风险管理制度，政府风险管理逐步演化为政府施政的基本战略，英国、加拿大、法国、美国等一些国家开始实施战略风险管理。比如，2010年8月，加拿大政府制订了新的风险管理框架，并将其作为打造更具效率、更好产出、更高绩效政府的重要基石，要求在各层级、所有的政府部门的业务中遵照施行；2011年11月，美国开始了国家战略风险评估（SNRA）。
　　从政府风险管理的发展历程来看，越来越多的国家意识到政府风险管理的重要性，相应地，随着风险管理工具和技术的不断完善，政府风险管理正成为许多国家控制政府决策的不确定性，优化政府施政手段的重要方式，深入开展政府风险管理已成为当前的国际趋势。
　　二、政府风险管理制度顶层设计的核心要素
　　从国外政府风险管理的整体实践来看，在政府风险管理制度顶层设计中，主导机构、标准化、分析与评估技术、配套制度等四个方面是实施好政府风险管理工作的核心要素。
　　（一）主导机构
　　成立或确定风险管理的主导机构是开展政府风险管理的重要基础。以加拿大为例，作为加拿大内阁部门之一的国库委员会（TreasuryBoard）负责政府预算、人事、行政责任等重要事项，是政府整体风险管理工作的主导机构，其所属的财务委员会秘书处（TreasuryBoardofCanadaSecretariat，TBS），是加拿大推行政府风险管理的具体的统筹规划机构，在推动政府风险管理中发挥了重要作用，其职能主要包括：负责沟通、解释整体风险管理架构（IRMF）；向政府部门提供整体风险管理方面的指导、训练和技术支持；收集和发布国库委员会、其他联邦部门及国会方面有关风险管理的信息；追踪、检查、评估整体风险管理架构的实施和执行情况，并及时总结推广最佳实务经验等。
　　为强化政府风险管理工作的主导机构，2008年，负责美国联邦突发事件管理的国土安全部专门成立了风险管理与分析办公室（RMA），以强化联邦政府突发事件风险管理，支持应急响应的相关任务。该部门下设两个处：一是风险治理和支持处，其职能包括提升相关联邦机构整体风险管理能力、汇总和确认安全风险信息、提供应急管理领域的风险管理技术支持和保障、督促和检查风险治理的进展和结果等；二是风险分析处，其职能包括分析和研判各类风险信息、促进风险信息的共享、提供应急管理决策服务等。另外，2009年，德国联邦政府专门成立了“联邦风险分析与公民保护”指导委员会，包括内政部、环境部、卫生部、交通部、经济与技术部、劳动和社会事务部等与公共安全相关的所有联邦部门都是该委员会的成员单位，该委员会由德国内政部部长牵头负责，委员会的主要任务包括：制定风险分析框架（损害参数、等级临界值等）；选择需进行分析的危害；要求各业务机构参加工作组，共同开展风险分析；向工作组发放委托工作任务；评估工作组的成果等内容。
　　（二）标准化
　　标准化是有效实施政府风险管理的重要前提。1995年，澳大利亚和新西兰联合制定了澳大利亚新西兰风险管理标准（ASNZS4360），建立了风险识别、分析、评价、处理和监控的基本框架，这是国际上最早的风险管理标准。随后，澳大利亚联邦应急管理署依据该标准，制定了《突发事件风险管理应用指南》，通过建立突发事件风险管理应用背景、风险级别、风险分析、风险评估、风险处理等规范步骤来加强突发事件的规划化、程序化管理。2003年，英国政府建立了相关的风险管理标准BS25999，成为英国突发事件风险管理中的通用标准，并在此基础上建立国家风险评估制度，定期发布国家风险登记册。
　　美国联邦政府积极开展术语标准化建设，促进相关领域的沟通和交流。一方面，注意规范突发事件风险管理术语标准。2008年，美国联邦政府专门成立了国土安全部风险指导委员会来组织和推进突发事件风险管理标准化，并出版了《风险管理术语手册》。风险管理术语手册的制订和管理过程严格遵照美国国土安全部术语标准制定计划，注意加强与其他联邦机构的合作，注意防止出现部门垄断和强化部门利益。另一方面，注重促进突发事件风险的准确沟通和交流。风险关键信息的沟通和交流是应急管理决策的基础，特别是在实际的风险管理过程中，搜集、汇总、分析和沟通风险信息，必须通过精确无误的语言进行支持，同时，这有利于促进美国应急管理机构与其合作伙伴在风险相关问题上的沟通和信息交流，促进应急管理领域软硬件方面的结构化和非结构化数据的相互兼容和传递，进而加强在整个联邦范围的风险管理交流和协作。
　　（三）分析与评估技术
　　科学实用的风险分析与评估技术是开展政府风险管理工作的重要支撑，能够使政府决策者及相关人员在遇到复杂的社会风险时，特别是在面临风险管理决策、制定应急计划、以及重大公共政策等方面，有能力做出尽可能科学、准确、有效的决策。英国内阁国民紧急事务秘书处（CCS）制定了“国家风险评估”（以下简称NRA）工作规程，通过确定五年期内的风险和绘制约80个危害和威胁风险矩阵，以促进政府部门决策能力、应急准备和规划。NRA进程包括确定风险、评估可能发生的风险及其影响、比对风险三个阶段。评估进程需要来自政府部门、公众、民间组织等方面代表的广泛参与，并规定要建立定期监测机制，及时完善评估机制，充分考虑风险环境的变化。在英国国家风险评估中，风险评级分为非常高（VE）的风险、高（H）风险、中等（M）风险、低（L）风险四级。高风险以上级别的风险，必须在英国国家、区域和地方层级规划中得到足够重视；非常高（VE）的风险必须被视为政府工作的高度优先事项，必须制定相应的对策，以减少或消弭风险，而且针对这些风险的相应对策、贯彻落实、专项培训等工作应及时到位，并要进行追踪、反馈、备案和监督检查。
　　德国政府高度重视风险分析技术的决策支撑作用，建立了风险分析表，分析表包括人、经济、环境、基础设施、非物质等5个损害领域，各占20权重；建立了21项参数，结合风险分析表，通过设定社会风险场景（如重大事件发生的时间、地点等），就可以建立相应的风险分析矩阵，从而为政府决策提供支持。最近，美国政府加强了对重特大突发事件的战略性风险的影响评估。2011年11月，美国国土安全部的风险管理和分析办公室开始应用国家战略风险评估工具进行国家战略风险评估，开发了自然、技术事故、反人类行为引发的重特大突发事件的专用风险分析表和工具，通过识别和确定高风险因素，以促进联邦、州以及地方政府加深对国家面临的各种威胁和危害的认识，加强相应的准备，从战略层面提升专项能力和政府机构间的协同能力。
　　（四）配套制度
　　完善的政府风险管理配套制度是确保政府风险管理工作扎实有效开展的重要保证。美国联邦审计署认为，做好政府风险管理的工作不仅限于提供充足专业人员、预算、后勤支持等方面的制度安排，更在于各项制度之间能否相互匹配、相互支持。比如，2003年以来，美国联邦政府逐步把开展突发事件风险管理与突发事件主管部门国土安全部的预算管理、绩效管理有机结合起来。一方面，以开展突发事件风险管理为基础，把风险评估作为开展国土安全项目建设和获得相应预算支持的前提条件。2007年2月，美国联邦审计署在《应用风险管理原则指引联邦投资》中明确指出，美国国家安全战略和国土安全部都需要基于安全风险分析和评估来配置各类安全资源，才能获得相应联邦财政支持。另一方面，以促进风险管理为着力点，加强绩效管理。通过加强对美国国土安全风险管理工作的绩效考核，在有限公共资源情况下，有利于根据国土安全部的计划执行情况，更准确、便捷、科学地开展考核，有利于促进预算计划及各项审查活动，与风险评估工作的实际需要有效结合，与风险评估的结果有机对应，并可以使国土安全项目管理人员的相关支出和活动得到更有效监督和适当奖惩。
　　为及时解决各部门在实施中遇到的风险管理技术、政策等问题，确保政府整体风险管理（IEM）建设战略目标的顺利实施，英国中央政府建立了分类管理制度，即明确划分了政府风险管理的三类单位：一是组织实施单位，包括内阁办公室紧急事务秘书处、内阁办公室战略中心、内阁办公室执行中心、联合评估小组、财政部预算执行小组、财政部风险支持小组等部门，制定政府内部风险管理的相关政策，总体设计和把握评估政府风险管理建设的进程，解决整体风险管理建设中存在的实际问题；二是实施支持单位，包括全国水平监测委员会、联合情报委员会、公务员管理委员会等，针对其所属各政府部门的风险管理实施情况进行评估，实施支持单位需要向行政部门负责人、高级官员提供风险管理的建议，提供相应的研究咨询报告；三是具体执行业务部门，在政府风险管理整体推动工作中，具体业务部门承担执行责任，各部门依据相关的风险管理规程进行风险管理，内部成立风险管理实施机构，针对部门风险管理进行实务评估以提升风险管理能力；部门风险实施机构必须提供给财政部风险支持小组有关风险建设进度的信息，并可要求财政部风险支持小组、内阁办公室紧急事务秘书处等机构给予技术、训练方面支持，以促进本部门风险管理工作落实。
　　三、对我国的启示
　　对我国政府而言，加强政府风险管理建设，既有利于加强政府内部建设，也有利于真正做好应对影响改革开放和社会稳定大局的各类突发事件的相关准备工作。当前，我国在海关管理、金融管理、社会稳定、廉政监察等领域开始纳入风险管理的理念和方法方面，取得了一些重要进展，同时也暴露出政府风险管理推动工作缺乏总体设计、政府风险管理标准不统一、政府风险监管职能不明确等突出问题。当前，加强我国政府风险管理工作的顶层设计尤为关键，建议要重点做好以下工作：
　　第一，把政府风险管理作为现阶段政府施政的一项基本战略。要在中央政府设立或确定相关部门，加强对政府风险管理建设工作的统一领导，加强对推进政府风险管理工作的整体设计，系统研究和总结国内外政府风险管理工作的经验和教训，制订国家风险管理总体规划，明确推动政府整体风险管理建设的工作路线和基本方法，建立和完善中央各有关部门参加的政府风险管理工作制度，制定政府风险管理手册或指南，加强对政府风险管理推进工作全过程的指导、监督检查和总结改进。加快建立国家风险评估制度。抓紧开发政府风险管理的相关技术工具。建设政府风险管理经验快速推广的平台。
　　第二，构建国家风险管理统一的标准体系。应加快建立标准统一、科学实用的国家风险管理标准体系、框架和技术工具。这有利于促进政府风险管理标准体系的规范化，促进政府宏微观决策工作的进一步优化，促进有计划、有步骤、有针对性的开展风险管理标准化工作，有效指导我国各地、各部门、各领域的风险管理实际工作，从而确保各地、各部门、各领域在风险管理标准方面的协调性和一致性。
　　第三，强化和健全政府相关部门的风险管理职能。研究和明确各级政府部门的风险管理职能，探索在中央和地方政府内部设置风险管理的职能部门。政府各相关部门要根据自身工作特点，完善政府各部门内部运行的风险控制机制，认真研究、分析和评估相关领域的短、中、长期的风险，探索和确定有针对性、科学实用的风险管理流程及方式方法。要强化政府部门针对实体和虚拟社会的综合风险管理职能。要切实增强各级政府和全社会的风险管理意识，提高政府的公共风险沟通能力，努力培育良好的风险管理文化，促进公共部门、企业、个人等增强抗御风险的能力。指导和督促相关部门制定相应的风险管理计划，逐步把风险管理纳入到地方经济社会发展、公共安全等领域中，提高为改革开放和社会稳定保驾护航的能力。
　　第四，完善推进政府风险管理工作的配套制度建设。推动政府风险管理方面的立法工作，明确政府风险管理的责任主体，规范政府风险管理行为。逐步建立政府风险管理的专业人才培养和选拔制度。建立推进政府风险管理工作的经费保障制度。逐步完善政府风险管理、绩效管理和预算支持相配合的制度设计，通过定期监督与测量风险管理绩效；建立和完善适合政府各部门特点的定性与定量的测量方法；建立和完善后续矫正与预防分析制度；建立政府风险管理问责制度等系列措施，促进政府风险管理工作深入细致、扎实有效开展。