张靖：英国文官制度

　　19世纪前的英国，每逢政党轮替，国内就会陷入“政治黑幕交易”的漩涡当中。各党派为了争取在下院的控制权而争斗不息，议员选举中操纵选举、贿买选票、营私舞弊等事情随之泛起，造成英国下院议员选举混乱不堪的局面。许多人不惜花费巨资收买选民，议院议席实际上成了标价的商品，价格不断上涨。17世纪末，一个议席只有几英镑到几十英镑，到18世纪末竟涨到2000英镑。1807年，约克郡的一个议席曾卖到了10万英镑。一些财力雄厚的贵族为拉拢选票不惜抛撒金钱。一些市政当局竟然还把出售议席作为一项收入。
　　在经历了近两个世纪的动荡调整后，英国政坛从19世纪初开始寻求解决方案，最先被提上议程的就是建立文官制度。当时，英国提出的文官制度建立方案中，首要一点是规定了各部大臣、副大臣和政务次官等政府核心领导人。作为“政务官”，他们要随着政党更替、内阁变换而进退。而一般处理行政事务的官员，包括常务次官，是“事务官”，这些人则通过公开考试录用，录用后长期任职，不与政党共进退，事务官也就是英国文官。
　　英国文官的出现，提升了政务官的工作效果。在日常政务处理中，议会质询、内阁会议、联系选民等政治活动都由政务官出席，而政策制定的预案收集则由事务官进行初步筛选，由他们先提出相应的意见后再交由政务官处理。这样一来，政务官接收到的信息就更加明确，进行决策判断时也可以更加高效和准确。事务官能够深入到组织的各个职能部门中，事务官是为了保证国家政策不会因为决策层更换而受到波及。他们与政务官的体系完全剥离开来，主管具体事务的执行，也在组织经验和知识的传承、信息的传递等方面发挥着巨大作用，这些都是推进英国政府在政党交替执政的过程中维持政府稳定运转的关键因素。英国文官晋升一般要根据现职年资与服务成绩而定。高级人员注重功绩，低级人员注重年资，各部不尽相同。一般情形是任职46年始可升任高一级职位。升迁由各部升迁委员会加以处理。升迁委员会是临时性的组织，其成员因处理晋升职位的不同而有所不同。升迁委员会的工作程序，各部亦不一致。通常都是召集已达“升迁范围”的人员面试，根据其应付面试的能力以及历年的考绩，来作是否晋升的建议。升迁委员会的建议，系向各部人事处长或常务次官提出，并依各人的年资先后顺序列成名单，一旦职位出缺，即依次升迁。按照目前的规定，每个新进入文职部门的人都有段试用期（依等级而定，长短不等，在一定情况下延长试用期）。晋级由统考和本部门考绩这两个方面来决定文职人员的升迁。不过英国的行政学专家一般都不主张用考试的方法来决定文职人员的升迁。因为服务多年的人，其考试成绩一般都不如刚从学校毕业出来人员，而文职人员如把全部精力都放在应付升级的考试上，就很难专心从事他们所服务的工作。
　　战后，英国由于文官队伍的急剧膨胀，人浮于事、效率低下、福利待遇畸高等问题凸现出来，甚至出现有些文官不听从大臣的命令的情形，遂令政府萌发改革之心。受政府的委托，1960年以富尔顿（LordFulton）教授为首的“富尔顿委员会”在经过大范围的调查之后，提出了旨在建立新型文官制度的改革方案“富尔顿报告”。其要点有：一是建立文官部，统一文官管理；二是各部建立统一的职级结构并向所有人员“开放”，打破原有的部门垄断；三是成立文官学院；四是限制高级文官的权力；五是建立对外开放交流的机制。可以说，报告提出的改革方向的确切中了英国文官制度的种种弊端，但由于文官队伍已经成为一个强大的利益集团，所以改革面临着既得利益者特别是权势深厚的高级文官的强烈反对，使得报告的实施遇到了巨大阻力。后来历经多方面的调和、让步，还是有很大一部分得到了贯彻执行，从而使英国的文官制度的发展进入一个新的时代。
　　在进入现代以后，英国文官制度受到了许多异议。在撒切尔执政时期，英国政府开始改革文官队伍，力求使得文官的知识体系更好地与现实需求契合。通过对文官的“通才”选拔中可能存在“专业缺位”的问题进行改革，英国要求文官在具备丰富知识的基础上，更要精通某个专业领域，于是“专业性”逐渐成为对文官考核的一个重要方面。撒切尔政府对文官系统的改革，提升了整个文官队伍的专业性，让文官系统在政府职能划分越来越细的情况下，能够不断更好地应对挑战。英国的这一次文官制度改革收到了减员节支的效果，大大提高了政府的运作效率。当时，世界银行对国内生产总值居前十位国家的“政府效率”进行评分排名，结果英国以97。9分高居榜首。文官系统管理模式由传统的官僚体系管理模式转变为现代的市场化管理模式，与私有企业和机构的管理模式相仿。更为重要的是，以公民宪章为内容的改革，从根本上变革了文官系统与普通民众的关系。文官不仅要对其上级主管和部长负责，而且要对其服务的对象普通民众负责。这样，英国传统意义上的官员与民众的关系，就由管理者与被管理者之间的关系，变为提供服务的管理者与享受服务的用户之间的新型关系。
　　来源：学习时报