涂子沛：美国政府信息公开的艰难历史

　　5月14日，中国召开了政府信息公开年度会议，回顾总结《政府信息公开条例》实施4年来的经验和不足。会议报告指出，政府信息公开工作总体不理想。傅蔚冈先生在昨日的专栏文章中感慨，政府信息公开为什么这样难？
　　傅先生认为，信息公开最基本的根据在于民众有知情权。此话说得极为在理，放眼世界，全球有70多个国家已经用立法来保障公民的知情权。以美国为例，它的政府信息公开工作开始得较其他国家早，其立法过程就是围绕公民的知情权展开的。回顾其发展过程会发现，在这个问题上，出发点虽然一样，但一家有一家的难，政府的信息公开工作从来都不容易。
　　在美国，知情权（RighttoKnow）是新闻界率先提出来的。1945年，美联社执行主编库珀对其含义进行了具体阐述。他认为，人民有权知道政府的运作情况，政府如果封锁信息，那除了选举权，公民的其他各项政治自由其实都没有保障，所以知情权是一项基本的公民权利。美国的政府信息公开运动也是在这个时候由新闻记者发起的。1953年，在新闻界的强烈要求下，国会开始草拟《信息自由法》（FOIA）。其后，国会召开了数百场听证会、撰写了几十卷调查报告，《信息自由法》也数易其稿，但历经十多年，总是通不过。
　　通不过的原因，还是缘于政府部门的强力反对。上世纪60年代，联邦政府只有27个部门，但无一例外，全部都在听证会上对《信息自由法》大声说“不”，认为信息公开会给政府造成极大负担。当时的约翰逊总统甚至给议员直接打招呼称，即使国会通过了这个法案，他也会行使总统的搁置否决权。多年以后，约翰逊总统的新闻秘书莫耶斯在回忆录里说，约翰逊听到这个法案的第一反应是：国会要干什么？是不是想搞砸我这届政府？
　　由于新闻界的不懈抗争，1966年，国会参众两院终于以压倒性多数通过《信息自由法》，社会舆情也一致沸腾，约翰逊知道无力回天，才在极不情愿的情况签署了这个法案。
　　在美国政府的信息公开历史上，也经历了一个“倒逼”过程。美国的《信息自由法》刚刚实施的时候，政府部门消极应对，效果并不理想。对于查阅公共记录的要求，政府部门或收取高昂费用或拖延不予答复或以国家安全的理由搪塞，使人望而却步却又无可奈何。当时的报纸形容说，知情权虽然有法可依了，却还是一张“空头支票”。又是在公民团体、新闻记者的批评声音和抗议浪潮中，国会在1972年提出了《信息自由法修正案》。该法规定，如果政府拒绝公民的信息公开要求，公民可以提起司法诉讼，而法院才拥有信息是否公开的最终裁判权。这个规定不仅开辟了一条新途径，还直接掐到了政府的“七寸”。当时是福特担任总统，1966年，当《信息自由法》在国会投票的时候，他还是议员，并且投了赞成票。但时过境迁、位转人移，这时候的福特也是屁股指挥脑袋，他立刻给国会发函，明确表示反对这个修正案。最后，在参众两院高票通过的情况下，他还断然行使总统否决权，拒绝签署。但由于三权分立中的相互制衡机制，他的否决再度被国会以绝对多数推翻，历史才真正翻开了新的一页。
　　这之后，美国政府的信息公开工作驶上快车道。1976年，国会又通过《阳光政府法》，规定除了静态的文件要公开，动态的决策过程也要公开，美国公民自此获得了旁听政府会议的权利。也正是这一年，国会在它的报告中总结说：“向公众隐瞒政府实情的力量，就是摧毁这个政府的力量，这种力量不能轻易授予，也不能轻率使用”。这个结论，我认为，值得我们反复思考和揣度。
　　从美国的经验看，信息公开确实是难！难就难在没有人会主动公开！虽然一谈到透明和公开，大多数人都会认可这是正确的价值观，但一旦要自己透明、要自己公开，那公开和透明就会立刻转化为一种威胁，政府也不例外。古今中外，所有的政府，无论民主与否，都有保密的倾向、封闭的惰性。但要保障公民的知情权，就必须对此进行限制，打破这种格局。这种限制，是通过制度设计实现的；这种格局，是通过各方力量的博弈打破的。没有互相监督、理性博弈的制度，政府的信息公开就会是一张“空头支票”，流于傅先生所形容的“门面和装饰”。来源：《南方都市报》