李军鹏：主权债务危机下欧洲国家公共服务改革的新动向

　　主权债务危机催生欧洲公共服务改革
　　自2009年12月希腊主权债务危机发生起，债务危机逐步向欧洲其他国家蔓延。目前，陷入主权债务危机的希腊债务总额与GDP之比为136。8，爱尔兰为112。7，意大利为115。8。
　　欧洲债务危机的产生直接起源于金融危机时期的扩张性财政政策。2008年金融危机波及欧洲，许多国家的实体经济开始滑向衰退，为了应对危机，欧洲各国政府纷纷推出了大规模的金融机构救助方案，并耗费巨资用于经济刺激，大力实施数量宽松与零利率的扩张性财政货币政策。这些举措带来的直接后果就是使财政赤字大幅攀升，国家财政状况明显恶化。
　　在欧洲主权债务危机的背后，还有一个重要原因，就是欧洲国家长期实行的高福利政策使政府财政负担过重。欧洲国家20世纪40年代末开始大规模完善社会保障制度与公共服务体系，建设成为福利国家与福利社会。随着经济社会发展变化，欧洲国家面临着日益激烈的国际经济竞争压力，经济增长迟缓，但由于福利刚性，福利待遇易升难降，只好每年由国家财政进行大规模的转移支付，福利国家体系给政府财政带来的压力越来越沉重，福利赤字越来越大。
　　欧洲国家人口老龄化带来的养老金支出压力、医疗支出压力在金融危机条件下日益突出，也是导致主权债务危机的一个重要因素。欧洲各国目前面临着一个共同的难题，那就是二战后生育高峰期出生的一代人已经开始退休，加上欧洲老龄人口的预期寿命持续增加，整个欧洲都面临着养老保险制度改革的巨大压力。如1945年法国建立社会保障体系时，人口平均寿命为65岁，而现在，法国人口平均寿命为78岁。2006年，意大利人均预期寿命为81。3岁，德国为79。8岁，英国为79。2岁。据估计，到2050年欧洲65岁以上的人口比例将增加近一倍。老龄化的沉重压力往往使政府财政支出负担加重，使许多欧洲国家出现了养老金缺口。目前，英国的养老金缺口达3790亿欧元，相当于国内生产总值的26；德国和西班牙的缺口分别相当于国内生产总值的24和18。
　　欧洲主权债务危机使欧洲福利国家的制度面临着几十年来最为严峻的威胁，迫使欧洲国家下决心改革公共服务与社会保障体系。而一些公共服务改革较早、进行彻底的国家，如德国，在主权债务危机的新形势下表现良好；自出台“2010年议程”改革方案开始，德国彻底改革了劳动力市场和社会福利体系；德国联邦劳动局宣布，2010年10月德国失业人数下降到300万人以下。
　　欧洲国家公共服务改革的新做法
　　主权债务危机下，欧洲国家公共服务改革进程明显加快，并形成了公共服务改革的新共识。法国就是一个典型的例子。原来，由于退休制度改革涉及社会各阶层的切身利益，法国改革的步伐一直举步维艰。法国曾于1993年、2003年和2007年三次大力推行退休制度改革，但政府每次提出退休制度改革方案都受到来自反对党和工会组织的强烈反对，法国前总理阿兰朱佩和拉法兰总理等人都因此被迫下台。而欧洲主权债务危机后，法国萨科奇政府提出退休制度改革方案，尽管法国反对党和工会组织了6次全国范围的跨行业罢工游行，参与人数最多时高达350万人，但改革法案依然得以通过。
　　综合来看，为削减财政赤字和公共债务，欧洲国家主要采取了如下公共服务改革的新做法。
　　第一，纷纷推出治理财政的预算紧缩措施。
　　财政紧缩包括削减支出、增加税收两个方面的内容。削减支出措施主要包括削减政府规模与公务员数量、降低或冻结公务员薪酬、削减部门经费，降低最低工资标准、减少福利补贴、暂停增加养老金等等；增加税收主要包括增加房产税、消费税、增值税等。
　　爱尔兰提出了4年期财政治理计划，未来4年，爱尔兰计划削减支出100亿欧元，措施包括把最低工资标准从每小时8。65欧元降至7，65欧元，削减2。4万个公务员岗位等；计划增加税收50亿欧元，措施包括增收房产税、把消费税从21增加至22、调整个人所得税等。
　　为确保实现2013年将财政赤字削减至3的目标，西班牙政府加快推进了削减财政预算的步伐，提出了削减500亿欧元紧缩预算案，主要措施包括：下调和冻结政府部门人员薪酬、暂停增加退休养老金、削减公共医疗体系对药品的补贴、取消2007年开始实行的婴儿出生补贴、减少官方发展援助、削减国家公共投资和进一步削减自治区和市级政府开支等；2010年，西班牙政府等公共部门人员薪酬整体下调5，其中内阁成员、议会议长等高级官员的薪酬下调比例高达15，议会议员下调10，2011年将停止提薪。同时，从2010年7月起，西班牙增值税主要税率从16提高到18，其他商品的增值税由7升至8。
　　意大利内阁于2010年5月25日通过了一项削减240亿欧元的财政预算计划。主要包括以下措施：到2013年，连续4年冻结公共部门人员工资；提高残疾补助金领取标准；削减政府部门计划经费10；减少国家对各政党的财政补贴，从原来每一选民补贴1欧元降为0。2欧元；削减国企经理的年薪，年薪超过13万欧元者，将减10，年薪超过9万欧元者减少5；从地方政府的财政支出中削减130亿欧元；严格治理偷税漏税现象，加强对现金交易的管理等。
　　2010年6月7日，德国内阁通过了从2011年开始实行财政紧缩政策、2011年至2014年合计削减816亿欧元的财政紧缩计划，从而将目前财政赤字占国内生产总值（GDP）的5压缩到《稳定与增长公约》规定的3以下。主要措施包括：大幅提高医疗保险金缴纳比例、大幅削减社会福利开支。紧缩计划的13将涉及削减社会福利，政府计划修改若干法律，减少对失业者的救济，并更有针对性、更有效地使用救济资金。政府将裁减约1。5万名公务员，同时未来4年公务员将不会涨薪。
　　2010年6月12日，法国宣布采取紧缩措施，在未来3年中削减450亿欧元的公共开支。
　　英国财政赤字占GDP的比重在20国集团中最高，英国2009至2010财政年度赤字为1547亿英镑，相当于国内生产总值的11。4。2010年6月22日，英国通过了大幅度削减财政开支的《紧急预算案》，计划在5年内将财政赤字占GDP11。4的比例降到1。大部分政府部门的预算在4年内将削减25，政府将冻结公职人员加薪计划2年，其中涉及减少政府官员公务旅行费用、削减信息技术领域开支、控制政府新聘职员数量等多个方面。同时计划把大学生的学费从目前的每年最高3000英镑上涨到9000英镑，并取消部分学生补贴。在增加税收方面，从2011年起，增值税税率将从17。5上调至20。
　　第二，大力推进养老保险制度改革。
　　在主权债务危机下，提高退休年龄成为欧洲各国重点推行的改革。事实上，欧洲各国早已在逐步推进各种养老制度改革，延长退休年龄是许多欧洲国家已经做出的选择。2007年至2010年，德国、捷克、爱尔兰、希腊、意大利和荷兰等国都先后通过了提高退休年龄的法案。德国和西班牙已经将退休年龄提高到67岁，并分别于2029年和2025年开始实施。而爱尔兰已于2010年开始实施66岁的法定退休年龄。
　　为了得到欧盟和国际货币基金组织的救助，希腊承诺采取严格的财政紧缩措施，将法定退休年龄延长到65岁，并且自2020年以后每3年根据预期寿命自动延长退休年龄，自2015年起将缴纳养老金的年限从37年延长到40年。
　　2010年7月13日，法国内阁通过退休制度改革法案草案，该法案主要内容包括从明年起到2018年，逐步将法定退休年龄从目前的60岁推迟至62岁。相应地，职员缴纳退休保险分摊金的时间将变成41年半，而领取全额退休金的年龄将从65岁推迟至67岁；公共部门退休金缴纳比例将在10年内从7。85提高至10。55，向私营部门看齐。
　　2010年6月22日，英国通过了大幅度削减财政开支的《紧急预算案》，主要目标之一就是将法定退休年龄推迟到66岁，借此削减社会保障开支。
　　第三，改革医疗保障体系、公共住房保障体系与公共就业体系。
　　为改革医疗保险体系，减少财政负担，一些国家采取了提高医疗保险金的措施。2010年7月初，德国联邦议会决定，从2011年起，将资方和劳方为员工交纳的医疗保险金共提高0。6个百分点，即从现在占工资的14。9提高到15。5。
　　为改革公共住房体系，德国将公共住房保障职责划归各州政府，但同时加强向地方的转移支付。2006年9月1日生效的《联邦改革法》将住房职责划归各州政府后，联邦政府虽然不再需要提供财政支持，但作为补偿，从2007年至2019年仍必须向地方转移财政资金。
　　为完善公共就业体系，欧盟委员会2010年6月提出，从欧盟社会基金和全球化调整基金中划拨190亿欧元用于支持成员国的创业工程，帮助创造就业机会和提高劳动者技能。
　　第四，更加重视公共教育与研究开发。
　　2010年6月17日，欧盟在布鲁塞尔举行夏季首脑会议。欧盟首脑会议还正式通过了欧盟未来10年的发展战略《欧盟2020战略》，提出以知识和创新为基础的“智慧增长”、建立在提高资源利用率和绿色技术基础上的“可持续增长”，以及实现经济、社会和地区融合的“包容性增长”。欧盟委员会从5个方面提出量化指标：就业率、研发投入、节能减排、教育和消除贫困。具体包括：到2020年，20岁至64岁人口就业率由目前的69提升至75；研发投入占欧盟GDP的比重由1。9提高到3；以1990年为基准，二氧化碳排放量削减20，可再生能源占最终能耗来源的比重达到20，能耗下降20；辍学率由现在的15下降到10，30岁至34岁人口接受过高等教育的比例由现在的31提高到40；贫困人口减少2000万左右。显然，要达到这些目标，需要将社会投资从注重社会再分配转向积极的就业政策、教育政策和研发政策。
　　第五，推进政府机构改革，推进公共服务的绩效化、市场化、社会化与地方化。
　　英国首相卡梅伦2010年7月8日说，将对政府机构进行大刀阔斧的改革，并承诺给予公众更多权利。这一改革旨在为政府部门设置更加明确的工作重点和衡量标准，使公众更加了解每个部门的运作，以便他们能够有效监督政府机构各项承诺和规划的执行情况。英国内政部办公厅公布了此次机构改革计划的内容，包括要求公共机构公布高级职员的工资和费用，对检举揭发不法活动的人提供更多保护以及在网络上公布中央政府开支超过2。5万英镑的所有项目。
　　英国首相卡梅伦2010年7月19日在利物浦宣布，将在英国4个地区试点“大社会”计划。这4个试点地区将取得运营公交、宽带，接管废物循环利用等权力和经费。英国政府还打算建立一家“大社会银行”，为社会企业、慈善组织和志愿者团体提供资金，银行资金来源之一为“休眠账户”。“大社会”三大实施原则是：社会行动原则，政府必须培养和支持一种新的志愿服务、博爱和社会行动的文化；公共服务改革原则，政府必须摆脱浪费资金、破坏社会风气的官僚作风；社区能力原则，需要创建魅力社区，让社区主宰自己的命运。
　　主权债务危机下欧洲国家公共服务改革的启示
　　我国所要建设的公共服务体系是世界上覆盖人口最多、规模最大的公共服务体系，因而，我国必须广泛吸取世界各国公共服务体系建设与公共服务改革的经验，减少前进道路上不必要的挫折与弯路。主权债务危机下欧洲国家公共服务改革的新动向，对我国公共服务体系建设有如下重要启示：
　　第一，一定要与时俱进，根据经济社会发展的客观条件推进公共服务改革，防止固步自封，一成不变。主权债务危机下，欧洲坚定推进公共服务改革的经验表明，公共服务体系与社会保障体系建设必须与时俱进，必须根据新的情况改革不适应现实需要的旧制度，建设符合现实需要和未来发展趋势的新公共服务制度制度。特别是医疗保障制度、养老保险制度、失业保险制度等现代社会保障制度的三大支柱，更需要紧密结合现实需要进行及时有效的改革。
　　第二，完善公共服务体系的前提是要有一个稳健的财政体系，因而，既要建设公共服务型的财政，又要建设“增长友好型”的财政。财政支出应该主要投向社会性公共服务领域，但同时也要保持投向经济性公共服务领域的适度规模，从而维持一定数量的经济建设投资。在G20多伦多峰会上，各国形成了共识，就是要在未来逐步实施“增长友好型”的财政重整计划，主要内容有：G20国家同意在2013年年底前，
　　将自身公共财政赤字水平减半，在2016年前稳定并减少政府债务占各国GDP的比例。
　　第三，保持公共服务体系的适度水平至关重要，既要不断扩大公共服务体系的覆盖面、适时提高公共服务的水平，又要防止养懒人。“高福利”让一些欧洲人宁愿休假领救济金也不愿意工作，在衣食无忧之后失去了前行和创新的动力。正如英国就业及退休保障部长邓肯史密斯所说，英国政府检讨现有领取丧失劳动能力福利金的250万人中，有人其实是有能力工作的，“一个原本是要帮助社会上最贫困者的计划，现在反而是把他们受困其中。”
　　第四，加快推进经济增长方式转变，加强教育与研究开发，使一个国家持续进行技术创新，持续提升劳动生产率。劳动生产率的不断提升是一个国家经济社会发展的根本，也是公共服务体系可持续发展的主要支撑。主权债务危机表明，欧洲需要改变增长模式，高负债国家必须解决经济增长和发展的问题，这牵涉到必须实施一系列结构性改革，如劳动力市场和福利政策方面的改革，增加劳动力市场的灵活性、激发劳动者工作的欲望，增加教育与研究开发支出，通过技术创新带动劳动生产率提升，等等。
　　第五，及时应对人口老龄化的挑战，建立适合中国国情、可持续的养老保险体系。随着人们寿命的延长，人们提取退休金的时间也越来越长。在主权债务危机下，很多欧洲国家提高了退休年龄，这给我们的启示就是：可持续的养老保险体系必须在工作年限和退休时间之间找到一种平衡。2010年底，我国60岁及以上的老龄人口达1。7亿，占总人口的12。8，已经进入人口老龄化快速发展的国家行列。据联合国所做的世界人口展望估计，中国2020年老年人口比重将达16。7，2030年达23。4，2050年将达31。1，人均预期寿命将达79。3岁。因而，我国更要及时应对人口老龄化，采取适当延长退休年龄、推进基本养老金的全国统筹、建立老年护理保险体系与长期照料体系、推进老龄人二次创业、建立多支柱的养老金制度等措施，建立一个可持续、有保障的养老保险体系。
　　第六，严格控制政府规模，削减政府一般性支出，建设节约型政府。主权债务危机下，欧洲国家大都采取了削减政府支出、减少公务员岗位、冻结公务员薪酬的措施，以维持一个合理的政府规模，减少财政赤字与预算压力。这对我国的一个重要启示就是，要维持一个合理的政府规模，在完善公共服务体系的同时，要防止公共部门的人员无序扩张，要建立严格的一般行政经费控制机制，逐步采取从零增长到负增长的控制办法。
　　作者系国家行政学院公共管理教研部教授
　　来源：《行政管理改革》2011。11