米健：司法创制对欧洲一体化的推动

　　【摘要】欧洲一体化是自上个世纪50年代以来在欧洲展开的一个历史进程。这个进程显然不仅影响到欧洲，而且影响到整个世界。它已经成为当今世界许多国家在诸多领域展开对话、避免冲突、实现合作和寻求共同利益的一种普遍性模式。那么欧洲何以能够做到这点？从历史发展来看，欧洲之所以能够实现所谓的一体化，其主要途径之一是欧洲共同体或欧盟内部的一种司法制度安排，即欧洲法院的设置及其发挥的不可或缺的作用。事实上，欧洲共同体或欧盟长期以来正是通过一种司法创制解决了许许多多的问题，克服了这样那样的困难，从而将欧洲一体化不断地推向前进。并在此过程中逐步建立起一个欧洲的法律秩序，以至于这个法律秩序及在此秩序下生成的法律制度已经成为世界法律秩序中的一个重要组成部分。在此意义上可以说，没有欧洲法院就没有现在的欧盟，就不可能有如今某种程度上已然成为现实的欧洲一体化。所以，了解欧盟不能不了解欧洲法院，了解欧洲一体化不能不了解欧洲法院的司法创制。
　　一、欧盟的实质
　　1992年12月11日，欧共体的一个新条约，即《马斯特里赫特条约》在荷兰小城马斯特里赫特签订。在同时举行的欧共体第46届首脑会议上，建立欧洲政治联盟和经济货币联盟的《欧洲联盟条约》得到通过，欧洲联盟正式建立。可以说，欧洲联盟是自上个世纪50年代初欧洲一体化进程开始至今所达到的最高形式。但是，欧洲联盟在法律上究竟是一个什么性质的组织？要想明确这样一个问题，那就当然要从欧盟的起点，即从1951年4月18日《欧洲煤钢共同体条约》签订开始考察。1951年的煤钢共同体是现今欧盟的发源，6年以后，在此共同体基础上，根据1957年《罗马条约》又成立了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。10年后，1967年，这三个共同体又合并为欧洲共同体，其成员国从最初的6个增加到15个。从此，一个不可忽视的国际组织欧洲共同体进人世界历史舞台，开始在国际事务中扮演着举足轻重的角色。可以说，从欧洲煤钢共同体到欧洲共同体，欧洲一体化达到了第一个跨越，即从特定经济领域的共同体转化成一个全面的经济共同体。到1992年，随着《马斯特利赫特条约》的签订，欧洲一体化又实现了一个巨大飞跃，即从一个主要是经济上的共同体转变成为一个政治经济联盟。到了1999年，《阿姆斯特丹条约》签订，欧盟一体化纬度进一步扩大到社会政策、移民政策、人权法治和社会治安、防止犯罪等，从而将一体化又推进到了一个新的阶段。2000年12月11日欧盟首脑会议通过了旨在改革欧盟机构、实施欧盟东扩的《尼斯条约》，从而为欧盟在组织上的扩大和生命活力的增加奠定了基础。而2004年6月18日在欧盟布鲁塞尔首脑会议上通过，并在当年10月29日在罗马签署的《欧盟宪法条约》，则标志着欧洲一体化又推进到一个新的历史阶段。
　　由上可知，欧洲联盟是欧洲共同体发展到新的历史阶段的产物，是欧洲一体化的进一步实现。然而，我们必须看到，即使如此，欧盟的本质仍然没有脱离当时设计的主导思想，即一个以具有主权的独立民族国家为单位，能够体现共同政治经济利益的区域性联合组织。表面上看，欧盟似乎是一个由多个主权国家在国际法层面上联合构成的一个实体。但是如果严格地按照传统国家学说去分析，又会发现它和传统国家理论上所说的国家法主体又有很大差别，无论是从该实体的组织基础或法律基础，组织制度和组织结构上来看均如此。正因如此，欧盟的发展，必将是各个成员国家和欧盟整体利益不断发生冲突但又不断予以调整的过程，换言之，欧盟的发展必然是在矛盾冲突中进行，而调节这种矛盾冲突的一个核心制度设置就是欧洲法院。因此，如果没有欧洲法院，就不会有欧盟的共同体生活秩序，就不会有欧盟的继续发展条件，更不会有欧盟的未来理想目标。在此意义上可以说，欧洲法院不仅是欧盟的发动机，而且还是欧盟的平衡器和安全阀。
　　但是如前所述，无论如何欧盟的本质决定了它不是一个独立的国家实体，它是由不同独立民族国家构成的共同体。因此，它不可能像一个独立的国家实体那样建立和实现其管理。具体说，第一，在政治上，欧盟的成员国仍享有基本主权，仍然是独立的国际法主体，成员国保留着对外事务的最终处理权；相反，欧盟理事会（TheCounciloftheEuropeanUnion）和欧洲理事会（TheEuropeanCouncil）的设置与作用虽然表明了欧盟作为在政治上高度一体化的具有类似于国家管理职能的政府间组织，但其权力有很大的局限。欧盟理事会由各成员国部长级代表组成，对派出的国家和政府负责；欧洲理事会由欧盟成员国政府首脑及欧盟委员会主席组成。某种程度上体现着欧盟最高权力机关的职能，它可以决定欧盟最重要、最根本的政策方针和原则事务。第二，经济上，虽然欧盟的最初设想是建立一个体现和实现共同经济利益的国家间联合组织，但是每个成员国从来都是以自己国家的经济利益为出发点，目标也是通过欧盟这样的区域性组织获得欧盟内外的最大经济利益，而欧盟本身至今仍没有其本身经济利益可言。欧盟的经济利益职能还原为成员国经济利益方才存在。如果欧盟的经济利益不能还原为成员国经济利益，那么，必然会导致欧盟内部的利益冲突乃至危机。第三，在军事上，欧盟没有足以表明其独立军事存在的军队，虽然有主要欧洲国家参与的北大西洋军事同盟，但它既不是专属于欧盟的，也不是一个独立实在的军事体系。2000年欧盟两个主要国家德国和法国在斯特拉斯堡成立的德法军团，其象征意义远远大于其实际意义。与此成为对应，成员国都保留着自己支撑和维护国家利益的最后手段军事力量。而且，这种保留根本不受欧盟的支配。第四，在法律上，欧盟虽然有自己的立法机构，如欧盟理事会和欧洲理事会及其下属的具有法律创制职能的各个委员会，但由于它没有一个像主权国家那样的最高权力机构，故它的立法权限和立法范围是十分有限的。进一步说，它的制定法法源非常有限，欧盟内部大部分法律关系及其对外法律关系的调整实际多是通过欧洲法院的司法创制予以完成。第五，在文化上，欧盟内部诸多民族国家各有其自身的文化历史传统。起初，在10个创始国之间这种历史文化传统的差异还不十分突出，但是随着欧盟的东扩和此后继续不断的扩大，具有迥然不同的文化历史传统的一些国家陆续加入欧盟，使得欧盟内部因历史文化传统不同而发生价值观念、道德观念、生活方式观念等矛盾冲突越来越多，越来越频繁。所有这些因素，都表明欧盟虽然是一个越来越高度一体化的区域性国家联合组织，但仍然没有进化到一个具有独立主权和完整国家管理体系的国家。理解欧盟的政治、法律制度，应该以此为前提。
　　二、欧洲法院在欧盟中的地位及其在欧洲一体化进程中的作用
　　欧洲法院是欧洲联盟的最高司法机关，其根本职能是通过对欧洲共同体或欧盟条约的解释和适用实现欧盟法律并建立欧盟内部的法律秩序。它是在各成员国协商一致的基础上，原则上由每一个成员国出一名法官组成。为配合法官工作，另有9名检察官组成，任期6年。为保持法官的中立和独立，欧洲法院的法官可以连任，但每3年要轮换一半。法院院长由全体法官共同推举，任期3年。根据最初的《欧共体条约》和后来的《欧盟条约》有关规定，欧洲法院的主要职能是实现和保障欧洲法律。其中，首先是有关欧共体和欧盟成立的条约，各成员国签订或参加的条约；其次是共同体各机关依其职权制定的各种其他法律。
　　欧洲法院的发展有其长久的历程，它的产生最早可溯源于欧洲煤钢共同体。根据欧洲12国于1951年4月18日签署的《欧洲煤钢共同体条约》第7条，该共同体设置了一个共同体法院，此即欧洲煤钢共同体法院（19521958）。该法院属于当时共同体的四个主要机构之一，足见其重要地位。此后，依照这种模式，1958年成立的欧洲经济共同体也设置了欧洲经济共同体法院。直至1993年，根据《马斯特里赫特条约》以新的欧洲法院取代之。欧洲法院至此发展到了一个新的阶段。当然，其管辖权只限于共同体法规定的范畴。
　　应该指出的是，在欧盟司法体系中，长期以来没有法院管辖领域的具体化分，也就是说没有各个法院领域的专门法院。所以，欧洲法院实际一直表现为一个综合性的司法机关，其管辖范围包括成员国行为的司法审查（《条约》第169条），行政法院（《条约》第173、175条），民事法院（《条约》第178、215条第2款）和仲裁法院（《条约》第169条）。但是这种局面最近几年开始慢慢发生变化。例如，从欧盟发展阶段性特征来说，2004年的欧盟发展主要表现为地理上的扩张，但在2005年，欧盟的发展则主要表现为在地理扩张之后的机构扩大。在此过程中，欧盟理事会2004年11月2日决议新设欧盟公共服务法院，这显然是对长期以来单一综合司法体系的一个突破，可以看作是欧盟组织机构上的一个重要步骤。从制度上看，这个法院实际是根据欧盟尼斯条约第225条第2款和第225条在欧洲法院体系内的欧盟一审法院层面上设置的第一个专门法庭。它负责对所有共同体与共同体公务人员之间的法律纠纷，实际是欧盟一审法院的扩张，而且预示着未来欧盟专业法庭的开端。该法庭现有7名法官，设立后立即着手制定诉讼程序规则并且作出了第一个判决。2006年一年期间，该法庭处理了53件当予管辖的案件。整个欧洲法院在2006年一年里审理案件546件，同时2007年又受理案件537件以上。
　　在原来的欧洲共同体中和现在的欧洲联盟组织结构中，欧洲法院属于四个重要机关之一，虽然并不占据首要的地位，但在整个欧洲一体化进程中，欧洲法院所起到的作用是欧盟内部任何其他组织机构都无法取代的。可以说，没有欧洲法院，就没有共同体和欧盟的发展，就没有至今仍然前行的欧洲一体化进程。所以，欧洲法院的作用无疑十分重要。实际上，它从一开始就被视为一个一体化发动机（Integrationsmotor）。不过，对于欧盟和欧洲一体化来说，欧洲法院的作用之所以如此重要关键，是因为它在实践中不仅起着一体化发动机作用，而且还发挥着一个一体化传动机的作用。欧洲法院在欧盟各个组织机构之间前后联络，左右斡旋，消除误解并化解矛盾；在欧盟与各成员国之间承上启下，上传下达，消减冲突并落实行动。如果没有欧洲法院这个齿轮传动机，欧盟的运作、欧洲一体化的许多步骤和活动是不可想象的。
　　欧洲法院在欧盟和欧洲一体化中的作用可以从以下几个方面予以说明：
　　第一，保证欧盟条约的实施，实际推动一体化进程。欧洲法院的最主要的任务和最终的目标就是保障《欧盟条约》的实施，确实推进一体化进程。如前所说，欧洲法院实际就是一个安全屏障，只要发生有碍一体化进程的事件或事实，欧洲法院会介入。在欧洲一体化和欧盟发展的许多重大事件上或重大场合，欧洲法院都扮演了极为关键的角色。从《欧洲煤钢共同体》到《欧盟条约》，都明确规定了欧洲法院实现和保障欧盟法律的职能，这个规定本身，已经非常明确地预见了欧盟司法判决的能动或创造因素。
　　第二，行使司法审查权，监督欧盟各机构执行欧盟条约，保证欧洲一体化在欧盟条约既定的方向上发展。欧盟虽然不是一个传统意义上的国家实体和国际法主体，但根据《欧洲共同体条约》第230条的规定，欧洲法院可对欧盟议会和欧盟理事会共同制定的法令的合法性予以审查，也可以对欧盟理事会、欧盟委员会、欧盟中央银行以及欧盟议